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Vers un « droit à l’eau » ? Quatre questions d’aujourd’hui, quatre autres pour demain

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Photo d'une statue représentant la justice devant un fleuve

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En préparation d’un atelier de concertation sur la gouvernance de la régie publique de l’eau potable, ce texte revient sur ce que l’on entend par « droit à l’eau » à travers quatre enjeux, liés au principe même de ce droit, et sur quatre sujets de débat qui entourent son application.

Pourquoi ce droit, et quels contours lui accorder ?
Et de quelle eau parle-t-on ? Accessible à qui, au nom de quels principes ?
Face au risque de pénuries, quelles priorités reconnaître ?
En matière de qualité, quelles exigences fixer, et à quel prix ?

C’est à ces différentes problématiques, qui seront sans doute au cœur des débats publiques de demain, que cet article tâche d’apporter un premier éclairage.

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Date : 28/11/2022

Pourquoi un droit à l’eau ? Dans sa résolution 64/292 d’août 2010, l’Organisation des Nations Unies reconnaît « le droit à l'eau potable et à l'assainissement sûrs et propres comme un droit de l'homme essentiel à la pleine jouissance de la vie et du droit à l'exercice de tous les droits de l'homme ». Et concrètement ? Selon l’ONU toujours, « le droit à l’eau consiste en un approvisionnement suffisant, physiquement accessible et à un coût abordable, d’une eau salubre et de qualité acceptable pour les usages personnels et domestiques de chacun. »

Droit à l’eau, vraiment ? L’eau a de tout temps été une ressource essentielle - si ce n’est la plus importante - pour l’humanité. Ce sont les Grecs qui les premiers l’ont transporté jusqu’aux habitations via des réseaux de canalisations, mais il faut attendre le XIXème siècle pour avoir de l’eau au robinet en France, et les années 1980 pour que la quasi-totalité des Français bénéficient de l’eau courante. En 1945, en France, 70 % des communes rurales n’étaient toujours pas desservies.

Dix ans après la résolution de l’ONU, environ 1 personne sur 4 n’avait pas accès à de l’eau potable dans le monde et près de la moitié de la population mondiale était privée de services d’assainissement. Même si l’évolution va dans le bon sens - entre 2016 et 2020, la proportion de la population mondiale ayant accès à de l’eau potable est passée de 70 % à 74 % - il est bon de rappeler que le droit à l’eau pour toutes et tous reste un objectif à atteindre et non une réalité.

 

 

Quels contours pour ce droit à l’eau ? Quatre questions pour poser les enjeux

 

Avant d’évoquer l’application concrète d’un « droit à l’eau », le périmètre de ce droit peut être interrogé.

 

1/ Droit à l’eau, oui mais laquelle ?

 

Rappelons brièvement que s’agissant de l’eau, plusieurs définitions peuvent être retenues :

  • On peut distinguer trois catégories d’eau : l’eau verte, qui correspond aux précipitations alimentant directement les cultures et la végétation ; l’eau bleue (lac, fleuves, nappes phréatiques) utilisée pour les réseaux d’eau potable, pour l’industrie et pour irriguer les cultures ; et enfin l’eau grise qui correspond aux quantités d’eau nécessaires pour diluer les pollutions.
  • Au niveau mondial, le secteur de l’agriculture représente 70 % de l’eau consommée, les usages industriels 20 % et les usages domestiques 10 %. Ces chiffres incluent les trois catégories d’eau (verte, bleue, grise). En France, l’eau bleue, celle des nappes et des cours d’eau, est consommée pour moitié pour le réseau d’eau potable, à 25 % par les usages industriels et à 25 % par l’agriculture (irrigation).

Si l’eau bleue a longtemps fait l’objet d’une attention particulière par rapport à l’état de la ressource, l’état de l’eau verte s’est plus récemment invité dans le débat scientifique. Pour inclure l’ensemble des défis qui touchent l’eau, il apparaît préférable de prendre le cycle de l’eau dans sa globalité et de ne pas restreindre à une catégorie d’eau. Cette exigence complexifie néanmoins les modes d’intervention, car il ouvre le champ des acteurs (agriculteurs pour l’eau verte, industrie pour l’eau grise) avec lesquels il faut travailler.

 

2/ Peut-on limiter le droit à l’eau aux seuls humains ?

 

C’est en effet l’ensemble du vivant qui est dépendant de cette ressource, et des travaux scientifiques insistent désormais sur le fait que nous ne pouvons penser les humains en dehors du vivant, au risque de dérégler l’ensemble des écosystèmes. La sécheresse de l’été 2022 a mis au jour cette interrogation : peut-on prioriser les usages humains (et si oui lesquels ?) par rapport aux besoins vitaux des plantes ?

Alors même que la tendance est à la reconnaissance d’une personnalité juridique à des parcs nationaux et des fleuves, instaurer un « droit » à l’accès à une ressource pour les humains semble aller à contre-courant. Comment cela peut-il se traduire en termes juridiques ? Faut-il instaurer un « droit à l’eau » pour les animaux ou les végétaux ? Ou réaffirmer le droit d’entités naturelles et vivantes pour leur garantir ce droit ? Une question qui se pose pour la protection de certains fleuves ou forêts - reconnaître en la forêt amazonienne une personne juridique à même de se défendre - et qui devra se poser pour l’eau.

 

3/ Faut-il prendre en compte le droit à l’eau des autres pays ?

 

De la même manière qu’il existe les émissions directes et indirectes de CO2, il y a la consommation individuelle « visible » d’eau et celle dite « invisible ». Cette dernière, aussi appelée « empreinte hydrique », comprend l’eau nécessaire à produire ce que nous consommons : nourriture – environ 1/3 de l’empreinte hydrique est liée à la production de viande) –, habillement, biocarburants, etc.

Pour un Français, elle est aujourd’hui proche de 1 800 m3 d’eau par an (soit au-dessus de la moyenne mondiale de 1 400 m3 par habitant et par an), avec près de la moitié de cette eau qui est consommée à l’étranger. Autrement dit, l’eau du robinet ne représente que 3 % de notre empreinte hydrique.

On peut donc se demander si un droit à l’eau pensé localement ne serait pas une lecture restreinte du problème de préservation de la ressource qui est exporté à l’étranger par nos pratiques de consommation. Mais est-il réaliste de poser un droit à l’eau qui englobe la consommation de biens et services ? Une instance internationale n’est-elle pas plus légitime pour édicter ce droit ?

 

4/ Affirmer un droit à l’eau, est-ce changer le logiciel libéral ou le conforter ?

 

Pour garantir effectivement un droit à l’eau, c’est-à-dire une quantité et une qualité d’eau suffisante au plus grand nombre, la régulation - c’est-à-dire le contrôle du prélèvement et de la consommation - se révèle primordiale, d’autant plus face au réchauffement climatique.

Or, avec la définition du droit à l’eau offerte par l’ONU, on peut se demander quel régulateur serait en capacité d’assurer un tel objectif : la puissance publique ou le marché ?

  • Une première acception de l’application du droit à l’eau serait de garantir un droit, régulé par l’acteur public, pour protéger un bien commun en dehors des logiques marchandes. C’est l’approche retenue en France, avec un contrôle par les préfectures. Mais cette protection est-elle suffisante, alors même que nombre d’usages restent autorisés en période de sécheresse ? La mission des préfectures, qui, aujourd’hui, peuvent restreindre l’accès pour les particuliers et les professionnels va-t-elle s’agrandir demain avec l’intensification des catastrophes ?
  • Une deuxième acception de l’application du droit à l’eau serait d’intégrer des mécanismes de marché pour réguler sa consommation grâce au signal prix. Cette logique renvoie à celle d’une régulation par le marché, ou dans une approche plus contrainte, aux quotas d’émissions pour le carbone : on pourrait ainsi imaginer un droit à consommer un certain quota d’eau pour les besoins vitaux, puis de réguler par le marché les besoins non essentiels avec un plafond maximal de consommation de la ressource. Ce système permettrait-il d’assurer une quantité et une qualité suffisante ?

On le voit, l’application d’un droit à l’eau ne signifie pas nécessairement une remise en cause de logiques libérales.

 

Rendre effectif le droit à l’eau : quatre questions pour aiguiller le débat

 

À quoi ressemblerait un « droit à l’eau » appliqué à l’échelle d’une collectivité ? C’est la question qui a été posée lors d’un atelier de concertation sur la gouvernance de la régie publique de l’eau potable de la Métropole de Lyon.

Si l’on reprend la définition donnée par l’ONU, quatre critères ressortent : la quantité (« un approvisionnement suffisant »), l’accessibilité physique, la qualité (« eau salubre et de qualité acceptable ») et l’accessibilité économique (« coût abordable »).

Chacun de ces critères peut faire l’objet de questionnements prospectifs.

 

1/ Quantité: et si demain des zones entières manquent d’eau, comment arbitrer ?

 

L’été 2022 a été marqué par des records de températures, des récoltes littéralement grillées et des feux de forêts qui ont embrasé des territoires jusque-là épargnés. Une des conséquences de ces étés de plus en plus secs et chauds est bien évidemment le manque d’eau et les restrictions qui l’accompagnent, plus ou moins importantes selon les régions et le type d'usage. Début août, 93 départements étaient concernés par au moins une restriction au-delà de la vigilance. Le droit à l’eau se voit alors restreint pour les particuliers et les professionnels, en fonction des activités.

Des conflits d’usage ont émergé pendant ces épisodes de sécheresse. Par exemple, en Haute-Savoie, la préfecture a interdit mi-juillet d’arroser les potagers, mais n’a pas établi de restrictions sur d’autres pratiques comme le remplissage des piscines privées et l’arrosage des greens de golfs. La pression de certains élus et d’habitants a obligé la préfecture à rectifier le tir : la mise à niveau des piscines fut possible entre 20h et 8h et seul l’arrosage à la main était possible sur ce même créneau pour les potagers. Quant aux golfs, il n’y a pas eu de restriction.

Cet exemple, très concret, va se présenter dans la majorité des territoires de la France métropolitaine chaque été, alors que les prévisions sur le réchauffement climatique s’avèrent pires que prévues. Ils rappellent que nous vivons avec une ressource finie et que les usages des uns se font au détriment des autres. Par conséquent, chaque choix effectué par les autorités compétentes entraînera potentiellement des remises en question : pourquoi telle ou telle activité doit être restreinte, quand d’autres ne le sont pas ?

Poser la question du droit à l’eau, ce sera nécessairement arbitrer à chaque fois en termes quantitatifs sur les points suivants :

  • À qui doit-on donner la priorité : aux activités agricoles et industrielles (lesquelles ?) ou aux particuliers (pour quels usages ?) ?
  • Quels arbitrages entre les usages non domestiques du service public de l’eau potable (tourisme, services publics…) ? Faut-il garantir des volumes, et si oui selon quels critères ?
  • Faut-il aller vers le principe d’un volume minimal garanti par personne ? Ce volume garantit doit-il être vu comme un risque de gaspillage (« Je consomme tout ce que j’ai le droit de consommer »), ou au contraire comme un moyen de limiter les abus ?

 

2/ Qualité: et si demain il n’y avait pas une homogénéité de l’eau potable pour tous les usagers ?

 

Plus compliqué à analyser et à questionner que la quantité, la qualité n’en reste pas moins tout aussi importante. Qu’en est-il aujourd’hui ? La qualité de l’eau du robinet distribuée dans le Grand Lyon reste conforme à 100 % aux limites de qualité réglementaires.

Ce constat satisfaisant ne doit cependant pas occulter deux phénomènes :

  • Des pollutions existent à la source (en particulier les pesticides et les nitrates issus de la production agricole), et un certain nombre de communes françaises, en particulier dans les territoires d’agriculture intensive, ne bénéficient pas d’une eau qui répond aux exigences de qualité. D’autres facteurs, issus des consommateurs eux-mêmes, mettent aussi en danger les ressources : détergents, hydrocarbures, phtalates, microplastiques, encres, laques, etc.
  • Les coûts des traitements augmentent. Un milliard d’euros serait nécessaire chaque année pour compenser les pollutions de l’eau d’origine agricole en France. Parallèlement à l’agriculture, le réchauffement de la température de l’eau de surface et des nappes phréatiques peut augmenter les possibilités de développement bactériologiques dans les eaux brutes et dans le réseau, ce qui peut occasionner un coût de traitements supplémentaires qui n’existait pas jusqu’alors.

Appliquer le droit à l’eau sur la qualité implique d’assurer un accès à une eau de qualité pour toutes et tous en intégrant l’ensemble du cycle, des intrants agricoles jusqu’à l’assainissement. Mais de façon prospective, on peut aussi s’interroger sur le niveau de qualité de l’eau exigé en fonction des usages.

Lors de la démarche Eau futurE, des habitants proposaient de récupérer l’eau de pluie pour des usages non potables : arroser les plantes, remplir la chasse d’eau, etc. Le principe même d’utiliser de l’eau potable pour les toilettes a souvent été vu comme un gaspillage.

L’idée de varier les niveaux de qualité pour les usages non potable apparaît ainsi acceptable pour une partie des habitants. Mais cela pose des questions concrètes :

  • un droit à une eau non potable pour d’autres usages est-il envisageable sans courir de risques pour la santé ? Est-il souhaitable ? Jusqu’où porter l’exigence minimale de qualité de l’eau ? La qualité doit-elle être la même pour tous les usages ?
  • Rejeter une eau polluée, n’est-ce pas obérer un droit à l’eau pour d’autres ? Faut-il intégrer le cycle de l’assainissement dans le droit à l’eau ?
  • Peut-on différencier la qualité d’eau en fonction des points d’accessibilité (citerne d’eau, fontaines publiques, robinet) ?

 

3/ Accessibilité physique : et si demain les bornes publiques d’eau potable n’étaient plus disponibles ?

 

L’accessibilité physique à l’eau porte à la fois sur les infrastructures pour avoir accès à l’eau et les types de public qui peuvent les utiliser.

Sur les infrastructures, on peut anticiper que le changement des régimes de pluie – des précipitations plus rares mais plus intenses en quantité, à certaines saisons – va avoir un impact sur l’accès à des points d’eau publics : dégâts sur la voirie, glissement de terrain, rupture de canalisation ou gel des tuyaux, etc. Ces hypothèses invitent à imaginer des alternatives pour permettre la rétention d’eau (noues) ou la récupération des surplus (citernes).

Le fait que l’eau courante soit dans toutes les habitations ne doit pas occulter les difficultés rencontrées par les publics non raccordés. Par exemple, environ 3 000 personnes vivent dans la rue sur le territoire métropolitain lyonnais, et doivent pouvoir accéder à l’eau dans des espaces publics ou privés pour répondre à tout un ensemble de besoins : boire, se laver, faire sa toilette, se rafraîchir, laver ses vêtements, cuisiner, etc.

De façon plus prospective, on peut aussi s’interroger sur les publics aux usages contraints : certains profils d’habitants ont besoin de plus d’eau en fonction de leur situation familiale (familles nombreuses), physique (femmes enceintes, personnes atteintes de certaines formes d’autisme) ou géographique (les habitants en hypercentre qui n’ont pas accès à de la fraîcheur en période de fortes chaleurs).

Appliquer le droit à l’eau, c’est donc bien garantir un accès à l’eau à domicile et dans des points publics, mais c’est aussi porter une attention plus forte aux publics plus vulnérables dans un contexte où la ressource sera plus rare au quotidien : non raccordés, besoins spécifiques, etc.

  • Comment anticiper les risques associés aux points d’eau extérieurs, avec des intempéries potentiellement plus violents dans les prochaines décennies ?
  • Certains usages publics l’emporte-t-il sur d’autres ? (par ex. l’eau pour boire est-il plus important que la douche, les toilettes, etc.) ?
  • Le droit d’accès physique à l’eau ne concerne-t-il que les publics les plus précaires ? Autrement dit, faut-il mettre l’accent sur les plus fragiles pour garantir leur droit à répondre à leurs besoins fondamentaux, ou faut-il un droit plus généraliste, y compris pour ceux qui sont connectés (droit d’accès à une douche dans l’espace public après le sport) ?
  • Est-il envisageable de prendre en compte les spécificités personnelles dans l’application d’un droit à l’eau ? Autrement dit, peut-on avoir « plus » le droit à l’eau à certaines périodes de la vie qu’à l’autre ?

 

4/ Accessibilité économique : et si demain nous avions une tarification adaptée aux usages ?

 

Entre le prélèvement d’eau dans les nappes et le rejet des eaux usées dans les milieux naturels, les interventions techniques sont très nombreuses. Leur coût doit être couvert par la facture des abonnés. Le prix moyen du m3 d’eau en France est de 4 euros, dont environ la moitié́ concerne l’approvisionnement d’eau potable et l’autre moitié́ l’assainissement.

Les professionnels du secteur n’envisagent pas de réduction du prix de l’eau dans les années à venir. D’un côté, des normes plus exigeantes se profilent, qui imposent par exemple la surveillance de nouveaux polluants. D’un autre côté, le vieillissement des infrastructures d’approvisionnement et d’assainissement exige d’accroître certains investissements publics. Enfin, les évolutions de l’environnement – comme le changement climatique ou la dégradation de la qualité́ de certaines ressources – pourraient avoir des effets négatifs sur les coûts d’exploitation.

Pour limiter ces augmentations, des mesures d’adaptation et de prévention pourraient se multiplier : protection des champs captants, réduction des pratiques les plus polluantes, usages plus sobres. Afin de permettre un accès plus équitable à l’eau, des formes de tarifications sociales, déjà̀ testées dans certaines collectivités, pourraient également être amenées à se développer.

Appliquer le droit à l’eau à l’accessibilité économique de l’eau, c’est adopter une tarification juste afin de garantir aux plus vulnérables les besoins essentiels, tout en évitant au maximum les consommations superflues. Mais qu’est-ce qu’un prix « abordable » pour reprendre la définition de l’ONU ? Est-il fixé en fonction de :

  • La nature des usages : le droit à l’eau induit-il la gratuité ou un prix très bas d’un certain volume correspondant aux besoins fondamentaux ?
  • La consommation : le droit à l’eau induit-il une tarification progressive permettant une prise en compte des niveaux de consommation ?
  • Le taux d’effort : le droit à l’eau doit-il reposer sur une prise en compte des ressources/caractéristiques des ménages ?
  • L’accessibilité par des dispositifs d’aides : le droit à l’eau se définit-il par une logique d’aide aux plus vulnérables (chèque « eau », aide aux impayés) ?

 

On le voit, la notion de « droit à l’eau », au-delà de ses contours juridiques, ouvre sur des questionnements de fond relatifs à l’organisation de notre société, à la fois pour préserver cette ressource, mais aussi pour décider des règles légitimes de partage d’un bien commun.

Ces réflexions débouchent sur un autre sujet : pour garantir la quantité et la qualité de l’eau, quels sont nos « devoirs » ?

 

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