Les enjeux de développement territorial

Aujourd’hui, quelle est l’étendue de la métropole lyonnaise ?

Ce que l’on appelle la métropole lyonnaise recouvre aujourd’hui l’agglomération proprement dite et le vaste espace périurbain avec lequel elle entretient des relations. Cette région métropolitaine s’étend grosso modo de Macon au Nord, jusqu’à Roussillon au Sud, Saint-Etienne à ouest, le Bugey à l’est, et la Tour-du-Pin au sud-est. Ce territoire englobe ainsi l’ensemble de pôles urbains de la périphérie lyonnaise : Saint-Etienne bien évidemment, mais aussi Villefranche, Vienne, Bourgoin-Jallieu, etc.

Quels sont les enjeux de développement territorial qui se jouent spécifiquement à cette échelle?

On peut commencer par évoquer l’enjeu majeur du réchauffement climatique. Il faut bien garder à l’esprit que les pollutions qui sont à l’origine du réchauffement climatique proviennent en très grande majorité des villes. Autrement dit, la lutte contre le réchauffement climatique se joue en grande partie dans les territoires urbains. Un autre enjeu métropolitain d’importance est celui du vivre-ensemble : comment faire en sorte que l’on ait une vie sociale dynamique et non une société structurée en communautés fermées, isolées, ségrégées. C’est aussi à l’échelle métropolitaine que se joue en large partie l’avenir de la démocratie : qui prend les décisions?? Comment?? Reprenons ces trois thèmes un par un.

Dans les anciens pays développés, les usines ne sont plus la principale source de pollution atmosphérique, c’est la voiture particulière. Ainsi, aujourd’hui, la question majeure est celle de la réduction des déplacements automobiles. Concrètement, l’enjeu consiste à agir sur les causes et les modalités de ces déplacements. Sur les causes cela signifie sur la dispersion spatiale des différents lieux qui jalonnent nos vies quotidiennes : le lieu où j’habite, le lieu où je consomme, le lieu où je travaille, etc. Plus ces lieux sont dispersés sur un large territoire et plus l’on a recours à la voiture. On voit donc que c’est à l’échelle métropolitaine qu’il faut agir pour contrecarrer ce phénomène d’étalement urbain. Il s’agit de promouvoir des politiques d’urbanisme permettant de redessiner une ville plus compacte, une ville qui renoue avec la proximité physique. Ces politiques doivent mieux articuler la localisation des zones résidentielles avec celle des zones d’activités et des zones commerciales. Elles doivent en d’autres termes rompre avec le zonage monofonctionnel source de déplacements motorisés par nature et renouer tant que faire se peut avec la mixité fonctionnelle. Agir sur les modalités de ces déplacements d’autre part, cela signifie assurer une meilleure articulation entre urbanisme et transport, afin que les différents lieux de la ville soient efficacement desservies par les transports en commun. C’est aussi donner un avantage comparatif décisif aux transports en commun, que ce soit en terme d’efficacité (embouteillage pour les déplacements en voiture vs. lignes propres de circulation pour les transports en commun), de confort (amélioration des véhicules) ou économique (augmentation des coûts de stationnement, etc.).

L’enjeu du vivre-ensemble présente un caractère plus social. En effet, les tendances actuelles nous conduisent vers une ville de plus en plus segmentées sur le plan social. La segmentation fonctionnelle – les zones commerciales ici, les zones industrielles, les zones tertiaires ailleurs – se double d’un cloisonnement sensible entre les différents groupes sociaux. Ici des lotissements composés uniquement de ménages aisés, ici des zones concentrant les foyers des plus pauvres. C’est un modèle urbain qui conduit à une décomposition de la société en de multiples communautés relativement étanches les unes par rapport aux autres. Cela conduit à poser la question du modèle de société que nous voulons pour l’avenir. Avons-nous envie d’une société préservant des porosités, une altérité, la possibilité d’un rapport à l’autre?? A ce titre, on constate que le rejet de la différence, la xénophobie, le racisme se développent lorsque le brassage des populations se réduit et non, à l’inverse, quand des populations d’origines différentes se rencontrent.

Abordons enfin le thème de la démocratie. Notre système politico-territorial reste fondé sur les communes. Or ces dernières reprennent plus ou moins le découpage des paroisses créées durant le moyen-âge. Aujourd’hui, ce maillage communale est largement obsolète au regard du fonctionnement des territoires. Autrefois, c’était au sein de la même commune que vous habitiez, que vous travailliez, que vous consommiez. La vie quotidienne s’inscrivait ainsi dans une même unité de lieu à laquelle correspondait un espace politique au sein duquel chaque habitant participait avec ses concitoyens aux décisions relevant des compétences communales. Mais aujourd’hui, vous habitez dans telle commune, vous consommez dans telle autre, vous allez vous amuser dans telle autre, etc. Pourtant, votre participation à la vie politique dépend toujours de votre commune de résidence. Par ailleurs, vous avez un ensemble de décisions qui sont prises à une échelle qui dépasse largement le territoire communal mais sur lesquelles le citoyen n’a que peu de prises à l’heure actuelle. Il s’agit notamment des décisions concernant les services urbains, l’aménagement et le développement économique. Quel débat citoyen y a-t-il autour de ces sujets?? Qui décide?? Ces sujets ne doivent-ils pas être mis sous le regard du citoyen?? C’est tout l’enjeu de la montée en puissance de l’intercommunalité en tant qu’espace démocratique.

A l’origine, le périmètre de la Communauté Urbaine correspondait-il à celui l’agglomération constituée ? 

Au moment de la création de la Communauté Urbaine, trois périmètres possibles ont été proposés. Il y avait justement l’hypothèse d’une mise en adéquation du périmètre avec l’agglomération lyonnaise de l’époque, c'est-à-dire l’unité urbaine au sens de l’Insee. On avait simplement rajouté la commune de Colombier-Saugnieu où devait être localisé le nouvel aéroport. Cette proposition n’a pas été retenue. La deuxième possibilité qui a été proposée c’était de reprendre l’ancien périmètre du groupement d’urbanisme, c'est-à-dire un périmètre de planification. Cette proposition a été également repoussée. Le périmètre qui a été adopté au final n’est ni plus ni moins que le périmètre de la zone d’étude que le préfet avait défini pour réfléchir à la création de la Communauté Urbaine. Au vu des blocages qui sont apparus, on a convenu que le périmètre d’étude deviendrait le périmètre de la Communauté Urbaine. Et de fait, dès sa création, la communauté urbaine de Lyon était décalée par rapport à l’agglomération lyonnaise au sens morphologique, social et économique.

Le périmètre de la Communauté Urbaine conserve-t-il une pertinence aujourd’hui ?

Depuis la création de la Communauté Urbaine, l’agglomération a évidemment continué à croitre et la périurbanisation s’est développée. Aujourd’hui, nous avons une communauté urbaine qui ne couvre que le cœur d’une région métropolitaine beaucoup plus étendue. Le périmètre de la Communauté Urbaine a-t-il perdu pour autant toute pertinence?? C’est une question qui n’est pas aussi simple qu’il y parait. En tant que tel, je ne pense pas que le périmètre de la Communauté Urbaine soit dépassé parce que la question du périmètre n’est pas fondamentale. Il faut bien comprendre qu’il n’y a pas de périmètre pertinent dans l’absolu. Si l’on parle d’adduction d’eau, cela va donner un certain périmètre pertinent. Si l’on parle de déplacements, ce sera un autre périmètre pertinent. Si l’on parle de politique de développement économique, c’est encore un autre périmètre. Le bon périmètre ne peut être qu’un arbitrage entre les différents territoires pertinents des compétences exercées par la Communauté Urbaine.

Toutefois, l’étroitesse du périmètre de la Communauté Urbaine n’est-il pas un problème pour le développement de la région métropolitaine ?

Si l’on prend comme compétence le développement économique, on peut estimer que le premier objectif d’une Communauté Urbaine est d’assurer la prospérité économique du territoire, de fournir des emplois et de répartir les richesses sur l’ensemble du territoire. Si l’on prend cela comme critère, on peut dire que la Communauté Urbaine ne remplit pas son rôle avec son périmètre actuel. En effet, nous avons des territoires en périphérie qui sont asphyxiés économiquement, à commencer par Saint-Etienne. Or il n’y a pas de solidarité financière entre les différents territoires qui composent la région lyonnaise. Il y a là un premier enjeu.

Par ailleurs, la Communauté Urbaine va avoir un problème de capacité d’accueil des nouvelles entreprises de plus en plus cruel. La saturation progressive des zones d’activités de l’agglomération conduit un certain nombre d’entreprises à s’installer en dehors de la Communauté Urbaine. Ainsi, ces entreprises vont pouvoir bénéficier des infrastructures de cette dernière sans participer à leur financement puisqu’elles versent la taxe professionnelle chez le voisin. Or, plus l’agglomération lyonnaise se développe économiquement, plus il y a besoin de développer les réseaux, les infrastructures, etc. et plus il y a besoin de ressources pour financer ces investissements. On voit bien que si une partie des utilisateurs de ces infrastructures ne participent pas à leur financement, il y a un risque de blocage du système.

Cette question a véritablement émergé à la fin des années 1980, au moment où a été élaboré le schéma directeur Lyon 2010, au travers d’une étude réalisée par l’agence d’urbanisme. Cette étude a révélé l’existence d’un réel dumping fiscal entre l’agglomération lyonnaise et les communes voisines : la taxe professionnelle et la taxe d’habitation sont beaucoup plus élevées à Lyon qu’en périphérie. Autrement dit, les communes voisines de la Communauté Urbaine peuvent s’autoriser une fiscalité très basse, et donc attirer comme cela les ménages et les entreprises, parce qu’elles ne financent pas les infrastructures et les services collectifs.

Quand l’idée d’étendre le périmètre de la Communauté Urbaine émerge-t-elle ?

Même si Michel Noir a participé à l’élaboration schéma directeur Lyon 2010, il n’a pas fait de la question de l’extension de la Communauté Urbaine une priorité. Il a préféré se lancer dans une autre aventure métropolitaine, celle de la Région urbaine de Lyon. C’est Raymond Barre le premier qui a posé la question de l’élargissement de la Communauté Urbaine en proposant un périmètre d’extension. Mais ce projet a suscité une levée de boucliers des communes et des conseils généraux concernés. Pour contrer les velléités d’extension de la Communauté Urbaine, les élus de la périphérie se sont appuyés sur une disposition de la loi ATR de 1992 spécifiant que si une commune faisait partie d’un Etablissement Public de Coopération Intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, elle ne pouvait pas être intégrée de force dans un autre EPCI en cours de constitution ou d’extension. On a vu ainsi la création de plusieurs communautés de communes «?défensives?» autour de l’agglomération lyonnaise.

Pourquoi ces communes s’opposent-elles à l’extension du Grand Lyon ?

Ces communes ont affirmé qu’elles ne voyaient aucun avantage à leur intégration au Grand Lyon et que celle-ci allait au contraire coûter très cher à leurs habitants et à leurs entreprises. Elles affirmaient également qu’elles allaient perdre toute autonomie politique, tout pouvoir de décision, que ce projet d’extension de la Communauté Urbaine portait atteinte à la démocratie locale. Par ailleurs, le Grand Lyon était décrit comme un organisme bureaucratique. Les communes ont également expliqué qu’elles ne se reconnaissaient pas dans l’identité lyonnaise, que leur culture et leur histoire étaient différentes de celles de Lyon. Ce qui est frappant dans cet argumentaire, c’est qu’il reprend point par point celui qu’avançaient les élus de Vaise, de la Guillotière ou de la Croix-Rousse pour refuser l’intégration à la ville de Lyon dans la première moitié du 19ème siècle.

Quel rôle ont joué les Conseils Généraux dans cette opposition à l’extension du périmètre de la Communauté Urbaine ?

D’une certaine manière, les conseils généraux ont mené la fronde. Par exemple, le président du Conseil Général de l’Ain de l’époque, monsieur Pépin, a organisé des réunions rassemblant les élus communaux pour leur proposer un plan d’action reposant sur la création de communautés de communes en fiscalité additionnelle, sur la mise en place de contrats globaux de développement avec la région Rhône-Alpes et de schémas directeurs dans le but explicite de contrer toute extension de la communauté urbaine de Lyon.

Quelques années plus tard, les Conseils Généraux sont allés plus loin à l’occasion de la préparation de la loi Chevènement de 1999. Il y avait un vif débat entre députés et sénateurs sur les modalités d’extension des communautés. Certains soulignaient les faiblesses de la loi ATR de 1992 qui permettait à des communes d’échapper à leur devoir de solidarité territoriale en créant des communautés sans aucun contenu politique. Différentes modalités ont donc été proposées pour empêcher cette stratégie d’évitement et faciliter l’extension des grandes communautés d’agglomération. Au dernier moment, en commission mixte paritaire, le sénateur Michel Mercier, président du Conseil Général du Rhône, a fait voter un amendement rendant quasiment impossible l’extension des communautés préexistantes sans le consentement des communes visées.

Ce qu’il faut comprendre c’est que les Conseils Généraux se conçoivent pour la plupart comme des sénats locaux des maires ruraux. Ils se considèrent comme représentants des intérêts des communes rurales. Cette posture s’explique par le mode d’élection des conseillers généraux qui conduit à une surreprésentation du monde rural dans les assemblées départementales.

Pour autant, Raymond Barre va-t-il contribuer à faire progresser la coopération métropolitaine ?

L’échec de l’extension de la Communauté Urbaine ne va pas empêcher Raymond Barre d’impulser un changement très fort à l’échelle métropolitaine. A la fin du mandat de Michel Noir, la Région Urbaine de Lyon est une instance qui a eu le mérite de réaliser plusieurs diagnostics sur différents thèmes à l’échelle métropolitaine. Raymond Barre va chercher à passer à une étape supérieure. Il lance des forums qui vont réunir des centaines de personnes, élus et techniciens, de tous les territoires de la région métropolitaine. Ces personnes vont discuter de sujets très brûlants parfois : la périurbanisation, le développement touristique, les fonctions métropolitaines. Ces débats s’appuyaient sur des diagnostics préalables assez approfondis mobilisant des universitaires, des experts, des techniciens. Ces forums ont ensuite débouché sur une réunion du conseil d’orientation de la RUL visant à formaliser les propositions soulevées en différents schémas thématiques. Autrement dit, Raymond Barre va contribuer à affirmer l’idée que la région urbaine de Lyon constitue un échelon important qui doit rassembler l’ensemble des institutions participant à la gestion de ce territoire.

Plus tard se posera la question de l’élaboration d’un Schéma de Cohérence Territoriale (SCOT) unique à l’échelle de l’aire urbaine de Lyon. Ce projet sera également un échec, pourquoi ?

Lorsque les Scot sont introduits par loi SRU, les communautés de communes périphériques se sont déjà emparées des outils de planification pour prévenir tout projet de schéma directeur élargi. Le Grand Lyon comprend rapidement qu’il n’y aura pas de Scot à l’échelle de l’aire urbaine dans la mesure où la loi SRU ne comprend aucune obligation formelle en termes de périmètre. Les contacts pris par l’agence d’urbanisme de Lyon avec les élus et techniciens de la périphérie confirmeront rapidement l’opposition de ses derniers au projet de grand Scot. L’agence d’urbanisme va alors lancer l’idée de l’inter-Scot

Quel sera l’apport de ce dispositif inter-Scot ?

L’inter-Scot avait de très grandes ambitions au départ, notamment sur le plan de la mise en compatibilité des différents Scot. Quatre thématiques de travail avaient été avancées. Des différences de vue vont cependant apparaitre rapidement entre Scot. Aucun territoire n’a accepté l’idée de subordonner sa démarche à celle de l’inter-Scot, pour des raisons d’autonomie politique mais aussi tout simplement pratiques. Par exemple, le schéma du Bugey-Côtière-Plaine de l’Ain était déjà approuvé que celui de Saint-Etienne commençait tout juste. Comment voulez-vous qu’il y ait une coordination entre les uns et les autres dans cette situation??

Cela étant, de façon plus modeste, l’inter-Scot a permis d’aller beaucoup plus loin dans l’harmonisation des chartes graphiques, l’interconnaissance entre les territoires. Ces avancées restent précieuses d’autant plus qu’elles ont donné lieu à un certain nombre d’accords bilatéraux entre Scot sur certains sujets très concrets. Par exemple, on peut relever la mise en place d’une stratégie commune entre le Scot Beaujolais et le Scot de Lyon pour la création d’une nouvelle installation industrialo-portuaire sur la Saône.

 
Que change l’arrivée de Gérard Collomb dans la démarche de coopération métropolitaine ?

Avec Gérard Collomb, il y a un changement très net. Plutôt que de s’inscrire dans le cadre de la RUL, structure multi-niveau, permanente, capable de travailler sur n’importe quel sujet, il préfère développer des coopérations bilatérales avec des communautés bien identifiées, sur des sujets bien précis. Il contourne ainsi les départements qui siègent à la RUL et tente de réactiver l’axe Saint-Etienne/Lyon/Bourgoin-Jallieu qui avait déjà été proposé par Michel Noir. La RUL existe toujours mais elle n’est plus le fer de lance de la coopération métropolitaine, désormais c’est ce que l’on appelle le « G4 » qui intègre les trois agglomérations que je viens de citer plus celle de Vienne.

Plus de 20 ans après la création de la Région Urbaine de Lyon, quelles avancées notables dans la coopération métropolitaine peut-on relever ?

Sur le temps long, l’évolution la plus notable réside dans une interconnaissance beaucoup plus forte des territoires. Celle-ci n’existait pas auparavant. Il y a seulement 20 ans, chaque commune ignorait ce que faisaient ses voisines. Il y avait donc un ensemble d’actions qui étaient non coordonnées, créant parfois des concurrences non souhaitées. Aujourd’hui, on connait davantage ce que pense le voisin, quels sont ses projets. On comprend aussi plus facilement les contraintes du voisin et donc pourquoi il prend telle ou telle décision. Cette interconnaissance amène également les élus de chaque territoire à se poser la question de la responsabilité qu’ils ont par rapport à leurs voisins. D’une certaine manière, chaque commune, chaque communauté, ne peut plus ignorer le devenir des territoires voisins. Chacun est amené à intégrer cette dimension dans ses décisions, ses actions.

Le deuxième élément qui a changé est le fait qu’il existe maintenant des coopérations concrètes à l’échelle métropolitaine. Certaines sont exemplaires. Par exemple, le projet de RER lyonnais REAL constitue un travail de longue haleine et les avancées sont significatives : un site internet pour comprendre comment je fais pour aller d’un point A à un point B, un système d’abonnement multi-réseau, maintenant un réseau express coordonné à l’échelle régionale, la volonté de promouvoir une planification articulée sur REAL, c'est-à-dire que l’on va densifier autour des gares du réseau… Cette démarche ne mobilise pas seulement les Autorités Organisatrices des Transports, mais aussi des collectivités de différents niveaux – le Conseil Régional, les intercommunalités, les commune, etc. – bref de multiples dimensions de la technostructure métropolitaine.

Pour autant, il reste des questions difficiles à traiter frontalement. Tout le monde est d’accord avec l’idée du développement durable mais il y a toujours une tension forte entre les promoteurs de la ville compacte et les élus des communes périurbaines qui s’inquiètent de devoir mettre leur commune « sous cloche ». Pourtant, l’arrêt de l’extension urbaine dans certains territoires est impérative si l’on veut apporter une réponse à la hauteur des enjeux. Cela suppose effectivement de rompre avec 20 ou 30 ans d’urbanisme de clocher, de rompre avec la logique selon laquelle chaque commune réalise un nouveau lotissement pour maintenir son école... Nous ne pouvons plus nous permettre de raisonner de la sorte !

Les progrès de la coopération métropolitaine ne butent-ils pas sur la rivalité entre les intercommunalités urbaines et les conseils généraux pour exercer leur influence sur les espaces périurbains ?

L’avenir de la coopération métropolitaine suscite effectivement des combats politiques. Le conflit entre la Communauté Urbaine et les Conseils Généraux n’est pas unique, on le retrouve ailleurs en France. Il fait partie du débat sur l’administration territoriale que l’on veut pour la France du 21ème siècle. Gérard Collomb à Lyon, Maurice Vincent à Saint-Etienne, Alain Cottalorda à Bourgoin-Jallieu ont été élus pour avoir une vision politique du développement de leur territoire mais aussi de leur fonctionnement démocratique. Lorsqu’ils disent « nous faisons le G3 », ils font un acte politique. Ils affirment que l’avenir de la gouvernance de l’aire métropolitaine relève non pas de structures départementales mais des maires des villes-centre. Mais ce n’est pas pour autant qu’ils refusent de discuter avec les Conseils Généraux. Ils ne peuvent pas se passer de leur participation financière aux projets qu’ils développent et inversement. A coté des terrains d’affrontement, d’autres sujets amènent Gérard Collomb et Michel Mercier par exemple à se mettre autour de la table pour construire des projets en commun.

Pour conclure, comment imaginez-vous la situation de la coopération métropolitaine à l’horizon 2020 ?

Tout d’abord, ce que je constate actuellement c’est l’affaiblissement des régions. Il me semble en effet que le rapprochement des régions et des départements que promeut la réforme territoriale se fait plutôt au bénéfice de ces derniers. Le gouvernement nous parle également de métropole sans que l’on comprenne clairement de quoi il s’agit. D’une manière générale, on semble se diriger vers une intercommunalité à géométrie variable. C’est un peu le retour à l’ancien régime : suivant l’endroit du territoire où vous habitez, vous n’avez pas la même administration. A certains endroits, vous aurez des communautés de communes, à d’autres des communes nouvelles qui transformeraient d’anciennes communes en mairie d’arrondissement, et puis ailleurs encore vous aurez une métropole exerçant les compétences du département… Quelle complexité ! Il n’est pas évident que cela soit favorable à l’attractivité économique des territoires.

C’est la même chose pour la fiscalité locale. Il est particulièrement difficile de comprendre dans quelle direction nous allons. Par exemple, la suppression de la taxe professionnelle va dans le sens d’une recentralisation de la fiscalité qui ne dit pas son nom. Un système fiscal centralisé n’est pas forcément antidémocratique mais il faut expliquer clairement les choses. En revanche, si l’on veut un système décentralisé, il va bien falloir organiser l’autonomie fiscale des collectivités. Nous verrons en 2012 ce que décidera la nouvelle majorité nationale et quel sera le contexte économique.  

La communauté urbaine peut-elle voir son périmètre évoluer significativement ?

Si l’on place sur le temps long, je vous dirais que rien ne changera. Le maillage communal s’inscrit dans des traces qui ont plus de 1000 ans, pourquoi est-ce que cela ne perdurerait pas encore 1000 ans ? On voit bien la difficulté qu’il y a eu pour intégrer Givors et Grigny au Grand Lyon. Il se peut qu’il y ait une commune au sud-ouest et quelques communes du coté sud-est qui adhèrent, mais cela ne fera pas beaucoup bouger les lignes.

Le véritable enjeu consiste à réformer, au sens premier du terme : re-former, les principes fondateurs de notre administration territoriale. Il y a tout d’abord la dimension politico-démocratique : l’administration territoriale sert à désigner qui décide et à discuter publiquement les grands choix politiques qui nous engagent tous. Dans le même temps, il y a également des questions d’administration : quelle est la bonne échelle pour administrer correctement le territoire ? Il faut interroger ensemble ces deux dimensions : faut-il nécessairement que ce soit la même structure qui assure simultanément ces deux rôles ? Cela se discute. Le « mille-feuille » territorial est-il un vrai problème ? Pas nécessairement. On peut très bien avoir des communes ayant les pouvoirs de communes d’arrondissement : état-civil, mariage, location de la salle des fêtes, etc., à une échelle au dessus, on peut avoir des communautés avec des compétences liées aux investissements publics et, encore au dessus, tout ce qui concerne l’orientation du développement économique et les grands choix stratégiques. Il faut clarifier la vocation de chaque niveau et sortir de l’opacité actuelle. N’oublions pas qu’une grande partie de la ville est produite par une instance, le Grand Lyon, dont l’assemblée politique n’est élue qu’au second degré, donc sans débat public. Cela reste un vrai problème, sinon le problème !