Marianne Cuoq et Nadir Haouat, chargés de développement économique et insertion à l’ANRU : « On ne mesure pas assez la difficulté qu’on rajoute aux QPV en ne les considérant que comme des QPV »

L’entrée de l’ANRU sur ces questions est celle de la diversification fonctionnelle du quartier, soit faire en sorte que dans ces quartiers on vive bien, qu’il y ait des commerces de proximité et des services pour les habitants. Mais, on ne peut pas dire qu’il y ait un socle minimum vital défini de ce qu’il est essentiel d’offrir aux habitants à l’échelle d’un quartier. L’ANRU n’a pas de doctrine en la matière, c’est du cas par cas. Il y a une dimension commerce intégrée aux projets qui est propre à chaque quartier, à ses spécificités, ses forces et ses fragilités. Notre objectif est qu’il y ait un rattrapage des quartiers prioritaires par rapport aux autres quartiers de l’agglomération ou de la ville en question sur ces enjeux de développement économique et de vitalité commerciale. On cherche à réduire les écarts de développement, à faire raccrocher le wagon en comparaison aux autres territoires.

Il y a bien sûr parmi l’ensemble des territoires en renouvellement urbain plusieurs familles de quartiers. On est dans des configurations bien différentes selon la taille du quartier, son degré d’intégration métropolitaine ou de proximité avec le centre-ville ou d’agglomération, etc. On constate que, dans tous types de contexte, une action en matière de revitalisation commerciale est utile. Il s’agit principalement de lutter contre la vacance commerciale, mais pas uniquement.

S’agissant du type d’activités concernées dans les projets que l’on accompagne, on est clairement davantage sur des activités marchandes, commerciales, plutôt que non marchandes. Nous n’avons pas d’outils de suivi des différents types de commerces, mais ça concerne principalement tout ce qui est métiers de bouche : boulangeries, petites épiceries, boucheries, et des services autour du soin et du bien-être comme des coiffeurs par exemple. Sur la partie économique, au-delà du commerce, les projets que l’on suit concernent des centres de santé, du co-working, des tiers-lieux, et un peu de bureaux.

En fait, les stratégies de revitalisation commerciale sont très variables selon les territoires. On ne refait pas un centre commercial à proximité du centre-ville de Villeurbanne comme on le refait à Feyzin par exemple, ce ne sont pas les mêmes situations. Ce n’est pas la même chalandise, les mêmes populations, les mêmes types de locaux, etc. Il y a des territoires qui expérimentent des formats originaux comme les boutiques à l’essai, qui permettent à des porteurs de projets de tester leur concept pendant quelques temps et, pour le quartier, d’avoir une nouvelle offre d’abord éphémère mais qui pourrait se pérenniser. C’est une forme d’incubation de projets. Des boutiques à l’essai sont testées à Villefontaine par exemple et sont envisagées à Mulhouse. Mais ça ne se prête pas à tous les territoires. Le commerce dans les quartiers peut et même doit, comme partout ailleurs, innover sur le plan de la stratégie commerciale et du modèle économique, et s’adapter aux nouveaux modes de consommation.

La transformation digitale du commerce est aussi un mouvement que l’on peut accompagner. On a notamment travaillé sur ce volet dans un projet à Mulhouse dans un quartier où il y a des commerces communautaires très spécifiques, notamment dans l’habillement, avec une chalandise étonnante, pas uniquement locale. On s’est en effet rendu compte que des clients venaient de loin pour s’approvisionner dans ces commerces. Dans ce cas-là, on va aider les commerçants à s’outiller, à développer le e-commerce, pour valoriser leurs forces et leurs spécificités.

Il y a une première faiblesse d’ordre stratégique, qui est qu’on agit sur des objets mais pas sur une stratégie économique et commerciale formalisée à l’échelle du quartier et au-delà. On intervient sur des projets qui ne sont pas forcément, voire pas souvent, raccrochés à la stratégie commerciale de l’intercommunalité. Derrière cette limite, il y a plusieurs enjeux sous-jacents. Le premier, c’est la disponibilité ou non d’une ingénierie et de compétences locales en matière de développement économique et commercial pour porter le sujet à l’échelle du quartier. Or, les compétences sont segmentées. Quand on est sur un quartier prioritaire, on considère que les commerces sont gérés par la Politique de la ville, alors que partout autour, on a une stratégie de développement économique avec des professionnels en charge de son déploiement. Sur les projets de revitalisation commerciale qu’on accompagne, nos interlocuteurs sont les agents locaux en charge de la Politique de la ville, mais rarement, ou trop tardivement, les services développement économique et commercial. Or, quand il n’y a pas de travail préalable d’analyse de la zone potentielle de chalandise, de l’attractivité et de la visibilité du commerce, etc., ça fonctionne moins bien. Il est essentiel que la mobilisation d’outils de financement et de co-financement en faveur de la revitalisation commerciale des territoires s’accompagne d’une stratégie économique et commerciale locale. On ne mesure pas assez la difficulté qu’on rajoute aux QPV en ne les considérant que comme des QPV. Puisque qu’il y a la Politique de la ville, le droit commun est tenté de se retirer alors qu’il faudrait qu’il s’ajoute.

Par ailleurs, on a de grandes villes et métropoles qui sont davantage tournées (ou qui l’ont été) sur des stratégies économiques d’attractivité et assez peu vers du développement économique endogène. Dans l’ANRU 1, il y avait aussi cette logique qui dominait, d’aller chercher des acteurs extérieurs pour venir s’installer et se développer dans le quartier. Les Zones Franches Urbaines (ZFU), qui permettent de réduire les charges pour les entreprises qui s’installent dans certains territoires, vont dans ce sens, avec un risque que les entrepreneurs quittent le quartier une fois la ZFU levée. Par ailleurs, on constate toujours que certains acteurs majeurs comme les Chambres de commerce sont absentes de ce type de projets. Ce sont pourtant des acteurs incontournables du développement économique, très bien repérés par les entrepreneurs. Il y a des fractures dans l’écosystème de développement économique qui limitent les dynamiques de revitalisation commerciale.

Un autre enjeu auquel on fait face régulièrement est celui de la répartition des compétences. L’interlocuteur privilégié de l’ANRU, c’est l’intercommunalité, or le commerce est souvent davantage aux mains des villes. Il y a un hiatus entre l’ANRU et les communes qui sont, selon les contextes, plus ou moins associées au projet de rénovation urbaine. Quand elles le sont peu, on perd en capacités d’actions collectives.

Enfin, bien sûr que la question du pouvoir d’achat et des habitudes de consommation des habitants comptent aussi. Alors même que tout le monde a envie de manger bio, je ne suis pas sûr que si on implante un Naturalia à Sarcelles il tienne très longtemps… La diversité dans le commerce, c’est un peu comme à l’école, ça ne se décrète pas, ça s’accompagne.

Les PIA ont apporté beaucoup de matière sur comment aller plus loin dans les objectifs du renouvellement urbain, en innovant et en ouvrant le champ du développement économique. Ce qu’on a remarqué, c’est que dans la majorité des projets d’innovation qui nous sont soumis, il y avait des acteurs de l’ESS au sens de la loi Hamon de 2016. L’année dernière, on a lancé une étude prospective sur la place de l’ESS dans le renouvellement urbain. Ce que j’identifie, c’est l’enjeu d’attirer des porteurs de projets commerciaux dans les QPV et/ou de faire émerger des porteurs de projets locaux, et l’ESS peut être pour ça un levier intéressant. Ça peut être un accélérateur, voire un modèle utilisé pour réimplanter du commerce, surtout du commerce de proximité, du quotidien, dans les métiers de bouche, la boulangerie, la restauration, etc.

La plus-value du modèle ESS, c’est la gouvernance partagée. On peut faire le parallèle avec les régies de quartier qui sont coadministrées par les habitants et qui ont fait de ce modèle de gouvernance tripartie, habitants-collectivité-bailleur, une force. Quand les habitants sont dans la gouvernance, on répond nécessairement mieux à leurs besoins, tout le monde s’écoute plus. L’autre apport de ces projets est de favoriser l’insertion et l’emploi local.

Dans l’étude, on a notamment repéré des initiatives comme Bou’Sol. C’est un réseau de boulangeries solidaires qui s’est développé dans le Sud, autour d’Aix-en-Provence, qui emploient des personnes en insertion et s’installent en particulier dans des quartiers populaires. Dans le même genre, toujours à Mulhouse mais dans un autre quartier, on a découvert qu’il y avait un pressing qui est un type de commerce qui ne fonctionne pas toujours bien dans les quartiers. Ce pressing tourne ici très bien et a la particularité d’être une entreprise d’insertion. C’est donc une entreprise subventionnée, dont on pourrait dire que le modèle économique n’est pas autonome, mais en même temps son objet est précisément de faire de l’insertion. Je pense aussi à certains cafés associatifs comme le Barathym à la Villeneuve, à Grenoble, qui avait bien fonctionné pendant un moment et qui a souvent été pris en exemple. C’était un commerce mais aussi un véritable lieu de vie à l’échelle du quartier. On constate aussi qu’il y a beaucoup de pépinières ESS dans les QPV, c’est le cas à Rennes et à Grenoble notamment.

On n’en est encore qu’aux prémices en matière d’ESS et d’innovation sociale. C’est encore un fait très minoritaire dans les QPV mais plein de potentiel. D’autant plus qu’on a lancé il y a peu de temps, sur le terreau des programmes d’innovations, la démarche « quartiers résilients » qui va vraiment colorer le prochain PNRU, voire préfigurer le futur du renouvellement urbain. Dans cette démarche, l’un des piliers du développement économique c’est l’ESS qu’il s’agit de mieux intégrer dans les projets, à toutes les échelles.

Pourquoi pas imaginer que, demain, dans les quartiers où ça se prête, les espaces commerciaux soient partagés entre les habitants, la collectivité et le propriétaire ? Est-ce que la solution, ce n’est pas de changer le modèle actuel où c’est un opérateur privé qui gère un centre commercial et qui fait venir des acteurs extérieurs, ou encore une collectivité qui rachète et gère, au prix fort, des cellules commerciales sans garantie de réussir à les remplir… On voit bien que ces deux modèles atteignent leurs limites et que des initiatives amènent d’autres outils comme les foncières.

Dans les QPV, la question du foncier est en effet essentielle, avec comme enjeux sous-jacents la propriété mais aussi la gestion. Les espaces commerciaux en QPV sont souvent dans des copropriétés qui coutent très chères à entretenir et à chauffer. L’absence de stratégie foncière, ou la difficulté à la définir, est souvent un problème et un frein à la revitalisation commerciale. Les propriétaires ou propriétaires potentiels ne sont pas solvables, et c’est donc un établissement public qui va prendre le relais, mais ça n’est pas un modèle d’équilibre.

Ces situations expliquent aussi fortement la difficulté au développement et même au maintien des commerces dans les quartiers. Les initiatives de type foncières solidaires qui se développent aujourd’hui sont très intéressantes, mais c’est encore trop tôt pour avoir des retours consolidés sur ce modèle.

Ce que fait l’ANRU, c’est en premier lieu de proposer aux territoires une expertise technique sur le développement économique, en général, et sur les commerces, en particulier. Nous proposons également de financer des études pour diagnostiquer ce qui ne fonctionne pas en termes de vie commerçante dans les quartiers en rénovation urbaine. Enfin, nous soutenons les projets par des subventions pour financier ou co-financer le développement commercial local. Le vaisseau amiral de l’ANRU, c’est le Nouveau Programme National de Rénovation Urbaine (NPNRU), qui concerne 453 quartiers et qui va générer 50 milliards d’investissements. À titre de comparaison, le premier programme de rénovation a généré 47 milliards d’euros d’investissement, dont 800 millions d’euros à vocation économique, dont 61% dédiés au commerce (aménagements commerciaux, locaux et centres commerciaux).

Il y a deux autres outils d’intervention, mineurs en terme financier comparé au PNRU, mais qui donnent des orientations intéressantes : ce sont les Programmes d’Investissement d’Avenir (PIA) et le fond de co-investissement aux côtés d’investisseurs privés. Les PIA sont des outils complémentaires, ce sont un peu les suppléments d’âme du NPNRU. Ils portent sur différentes thématiques : développement durable, agriculture urbaine, innovation, etc. En matière de revitalisation commerciale, les projets innovants peuvent être soutenus par ce biais-là. On demande aux porteurs de projet en quoi leur projet va plus loin que ce qui se fait habituellement, on les pousse à monter d’un cran en termes d’ambition. Ça nous arrive aussi de financier des bouts de postes sur des territoires.

Notre interlocuteur privilégié c’est l’intercommunalité ou, dans certains cas, la commune si c’est une commune de grande taille. L’intercommunalité est, depuis le rapport Borloo, l’acteur de référence dans le financement du renouvellement urbain. On est aussi régulièrement en relation avec les bailleurs sociaux, notamment quand les espaces commerciaux sont situés en rez-de-chaussée d’immeubles de logements. Nous sommes rarement en contact direct avec les porteurs de projets dans les quartiers, hormis pour quelques projets d’innovation.

Historiquement, on intervient aussi aux côtés de l’Établissement Public d’Aménagement et de Restructuration des Espaces Commerciaux et Artisanaux (EPARECA), qui est désormais intégré à l’Agence Nationale de la Cohésion des Territoires (ANCT). Il y a aussi des acteurs nationaux qui ont des compétences de développement économique qui agissent avec nous régulièrement comme la Caisse des dépôts, la Banque des territoires ou encore BPI France. Ils apportent des capacités de financement supplémentaires. Chacun de ces acteurs a sa propre ligne stratégique et son cœur de compétence, mais on se retrouve sur la Politique de la ville et le renouvellement urbain dans une logique de comité des financeurs.

On a un retour très partiel du premier programme de renouvellement urbain. On sait que l’action économique et donc de revitalisation commerciale est plutôt un succès en demi-teinte pour le PNRU 1. C’est toutefois un sujet qui est monté en puissance ces dernières années. Disons que c’est très variable selon les territoires et que c’est notamment lié à la dynamique plus large de développement économique. Il faut dire aussi qu’on a, globalement, peu de mesure d’impact précise de nos interventions sur le sujet. En tant que financeur, nous n’avons pas la visibilité du résultat de nos actions de soutien.

Difficile d’évaluer dans quelle mesure les projets qu’on a soutenu ont effectivement profité aux habitants, s’il y a eu une forme de ruissellement économique ou non. C’est une faiblesse et un sujet d’avenir pour nous. On est capable de mesurer des différentiels entre deux situations dans le temps, mais c’est difficile de savoir ce qui relève de notre action spécifique à l’ANRU. Ce qu’on peut observer en revanche, c’est si les espaces commerciaux qu’on a réhabilités dans les années 2000 sont toujours ceux qui font l’objet de projets aujourd’hui. Si ce sont les mêmes qui reviennent dans le temps, c’est que quelque part ça n’a pas bien fonctionné. Ça pourrait être un bon indicateur.

Là où on sait qu’on a un vrai impact, c’est quand il y a une dynamique économique locale déjà bien engagée, et que les projets qu’on soutient s’inscrivent dans une stratégie plus large. Il peut alors y avoir des effets d’entraînement. Tandis que là on où ne met pas d’argent, le quartier perd des plumes, et ça accélère la déprise.