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Les enjeux de la gouvernance locale

Interview de Jacky DARNE

Entretien avec Jacky Darne est Maire de Rillieux-la-Pape depuis 1995 et Vice-président, chargé des finances à la Communauté Urbaine de Lyon. Nous avons voulu connaître ses réflexions sur la manière de conduire l'action politique.

Réalisée par :

Date : 15/01/2002

Pourquoi se pose-t-on aujourd'hui avec tant d'insistance, dans le champ politique, la question de la gouvernance ou de la "bonne gouvernance" ?
Quand on fait de la politique dans une collectivité locale ou dans un établissement public intercommunal, la question à laquelle on est confronté est la suivante : comment prendre des décisions afin que la mise en oeuvre de l'action publique soit pertinente, économique au sens de coûts réduits, rapide, connue, compréhensible et comprise ? Dans la mesure où ce type d'objectifs est facile à partager, on peut se demander pourquoi on rencontre des difficultés à construire un système de prise de décisions qui y réponde.
J'ai repéré un certain nombre de grandes contradictions, au moins sept, qui rendent difficile la mise en oeuvre de l'action politique, et que l'on essaie par conséquent de prendre en compte et de dépasser dans un système de gouvernance.
Il y a une première contradiction entre le concept de territoire pertinent et les périmètres existants. On dit aujourd'hui que les périmètres des collectivités locales ou des établissements publics ne sont pas pertinents pour résoudre les problèmes qui se posent sur un autre périmètre, et qu'il faut donc rechercher les territoires pertinents. On imagine alors que l'on peut opérer des découpages, supprimer des collectivités, en regrouper d'autres, pour se rapprocher ainsi d'un territoire pertinent. Cela n'est pas une bonne idée et ceci pour deux raisons.
En premier lieu parce que chaque problème à résoudre recouvre un périmètre spécifique, qui est variable. Dans l'agglomération lyonnaise, ce qui est vrai pour la production et la diffusion cinématographique ne l'est pas pour le transport, ou pour la gestion de l'eau. Pour mettre en oeuvre l'action publique sur le périmètre adéquat à chaque objet, on doit trouver des procédures qui dépassent la collectivité ou l'établissement public. Sur certaines actions, le réseau des villes sera ce périmètre, sur un autre type de projet, ce sera la Région Urbaine de Lyon (RUL). Or, on a quelque peu tendance à créer des structures pour répondre à chaque territoire pertinent, et du coup à procéder à un entassement. Prenez les réseaux des villes : pourquoi n'est-ce pas un élément particulier du Conseil Régional par exemple, dont la compétence est la région ?
En second lieu, la création des ces structures poserait plusieurs types de problèmes, dont celui du contrôle démocratique. La RUL par exemple est à la fois un lieu de débat démocratique, mais c'est aussi un degré supplémentaire par rapport aux structures démocratiques, puisque ceux qui l'animent sont des représentants de la Communauté urbaine, du Conseil Général ou du Conseil Régional. Il faut donc que chaque organisation existante soit capable de créer des logiques transversales.

Une deuxième contradiction, fort compliquée en termes de gouvernance, est celle des rythmes très disparates que l'on doit gérer. Ainsi, il y une contradiction entre le rythme des élections et celui de l'action publique, qui complique cette dernière. L'élu en place cherche à être réélu, ce qui l'amène, quand il prend sa décision en matière de fiscalité, d'emprunt, ou d'investissement par exemple, à anticiper l'appréciation qui peut en être faite par les électeurs. S'il le trouve opportun, il va la différer, l'atténuer, la modifier. Avant les élections, la sollicitation des groupes d'électeurs prend la forme d'un chantage sous-jacent : "faites ce qu'on vous demande, sinon on ne vote pas pour vous". Cette question des rythmes concerne par ailleurs un grand nombre de domaines, et suscite par exemple une contradiction entre le rythme de la comptabilité publique qui est
l'annualité budgétaire, et le rythme des investissements qui est beaucoup plus long. On peut évoquer également les 35 heures : pour savoir combien d'heures on peut attendre d'un individu, faut-il raisonner au jour, à la semaine, au mois, à l'année, ou bien sur la vie entière, en considérant qu'il serait intéressant que l'individu puisse se projeter dans son existence pour gérer son temps aussi bien dans sa vie que sur la journée; si vous travaillez, vous pouvez désirer moins travailler quand vos enfants sont jeunes, et travailler davantage à d'autres moments.

La troisième contradiction est celle des besoins et des moyens qu'il faut adapter, c'est-à-dire l'écart entre le service qu'il faudrait rendre au niveau de l'agglomération et le service que l'on rend réellement. Par exemple, on reconnaît qu'il faudrait que le métro arrive à Rillieux, mais on se donne d'autres priorités. Cette contradiction se règle par des arbitrages.

Il y a ensuite une quatrième contradiction entre la perception du monde qui est celle des citoyens et l'organisation des pouvoirs publics, avec encore une fois pour effet de rendre difficile la mise en oeuvre de la décision politique. Malgré les différences entre les individus, leurs projections sur le politique se rejoignent. Ils considèrent que la réponse politique ne répond pas à leurs attentes, estiment que ceux qui font de la politique parlent de sujets qui ne les concernent pas directement ou n'ont pas prise sur eux. Pourtant, il suffit de consulter des documents comme ceux du Ministère des Transports et de la Préfecture concernant par exemple le contournement ouest de l'agglomération lyonnaise, pour se rendre compte que le monde entre bien dans ces rapports, qui sont riches de la prise en compte d'éléments extérieurs. Donc le politique est capable de combler cette contradiction.

Ensuite, cinquième contradiction, l'action dans le champ du politique est difficile car elle pose un problème constant d'insatisfaction réciproque des uns et des autres. Indépendamment des hommes, le fonctionnement des services administratifs est une source permanente de clash. On retrouve le même type de difficulté entre les citoyens et les services, les politiques et des services, ou entre les politiques et les citoyens. Les questions de la réponse aux besoins et de l'expertise posent des difficultés constantes parce que les grilles des différents acteurs ne sont pas les mêmes. Par exemple à Rillieux, on refait l'avenue de l'Europe. Les habitants se montrent satisfaits, alors que les concepteurs extérieurs méprisent la manière dont sont aménagées les places de parking, parce qu'ils n'ont pas à se garer. Ce qui prime pour eux, ce sont quelques critères, comme la faisabilité économique, la beauté de leur réalisation, le fait de rentrer dans un calendrier. Mais si les usagers leur expliquent que le revêtement fait de la poussière quand le vent souffle, ils considèrent que ces derniers raisonnent "au ras des pâquerettes" ; cela ne s'insère pas dans leur système de pensée.

N'est-ce pas un reproche que l'on peut faire à une certaine conception du politique, qui consiste à considérer que ce dernier est détenteur d'une justesse de vue et d'analyse des situations qui fait défaut aux individus, dont le point de vue n'a alors pas à être pris en compte ?
A mon avis, il faut envisager les deux sens : les services nous demandent de justifier auprès de la population que la réponse qu'ils apportent est la bonne.
Symétriquement, on est élu et mandaté par la population. Elle nous demande de la défendre et de s'exprimer à sa place, en vertu de la légitimité démocratique qui nous est conférée. J'essaie de me sortir de ces deux rôles en permanence, pour ne pas être placé dans la fonction du mandataire ni des uns ni des autres.
Je demande à la population de se débrouiller, de créer par exemple des associations de locataires face aux bailleurs sociaux, car le politique n'a pas à se substituer à eux. La société ne fonctionne pas seulement par délégation mais par le pouvoir chacun peut utiliser.
Une des expériences dont je suis le plus fier sur ce point de la relation du politique à la population, est celle de notre observatoire de quartier. C'est une équipe de 6 jeunes, médiateurs entre la population et les services. Ils interviennent avec la population, en amont des problèmes. Par exemple, si un risque est diagnostiqué à un passage piéton, ils vont faire une observation, interroger des gens, et rendre un rapport aux services techniques de la mairie.

Enfin, il y a une sixième contradiction entre l'interdépendance des causes et des effets, et la complexité qui s'ensuit. On ne sait pas gérer l'interdépendance ni des différentes causes entre elles, ni des différents effets entre eux. N'importe quel problème est très complexe.
On a donc d'une part de l'hypercomplexité, et de l'autre une demande sociale vis-à-vis du politique qui est de s'exprimer simplement, de façon compréhensible et définitive. Il existe un système, notamment médiatique, qui développe le simplisme de l'analyse.

Il y a donc une autre contradiction — la septième —, entre la complexité de la réalité sociale et de l'action politique d'une part, et cette demande sociale de simplicité et de rapidité de l'autre. Le programme présidentiel doit tenir dans un spot de 30 secondes.
Cela me conduit à multiplier les voies pour lever cette contradiction : il faut expliquer aux gens le choix politique, argumenter. Si on donne à n'importe quel être humain les données d'un problème, il a une capacité bien plus grande qu'on ne l'imagine à les comprendre. Dès qu'on discute, on peut parler de fond, et l'échange est profond. Une autre voie est celle du référendum. Même si je suis contre le principe du référendum dans son affirmation première, qui fait voter par oui ou non sur une question complexe, je vais organiser un référendum communal concernant la transformation d'un parc dans un terrain militaire. Un référendum n'a de sens que si on le fait précéder par un débat approfondi sur le sujet. Je veux qu'on en fasse un vrai débat démocratique sur la commune.

Si l'on demande de la simplicité au discours politique, c'est peut-être aussi que l'on pense que le politique ne joue pas toujours le jeu de la franchise et de la transparence, masque des enjeux ?
On peut prendre l'exemple des taux de délinquance. Ils sont publiés, comme le taux de chômage ou le taux de hausse des prix et leur intérêt, comme les méthodes quantitatives en général, ils sont incontestables, nous permettent de comprendre des phénomènes et d'évaluer des politiques publiques. Néanmoins, notre société prend comme référents certains de ces indices et indicateurs et leur accorde une grande crédibilité et signification, avec une communication très forte des médias qui va alimenter un discours partisan et polémique. On produit alors de la simplification et on trompe les gens.
J'essaie de résister à cette simplification. Certes, à Rillieux on a des voitures qui brûlent dans une certaine quantité, on a par ailleurs des jeunes qui squattent des allées et rendent la vie difficile aux autres habitants. Cette complexité est comprise si on prend un peu de temps. Quand je reçois des gens qui ont eu des voitures brûlées, ils viennent avec des argumentaires qui sont dix clichés avec chaque fois des demi-vérités. Quand une personne me dit que les parents n'élèvent pas les gosses, je leur demande ce que l'on doit faire. Dans une réunion, il y aura toujours un participant qui proposera la suppression des allocations familiales. Je les invite alors à réfléchir à la conséquence de ce choix, sur la mère, sur les enfants, sur leur intégration, etc. J'essaie de leur apprendre la complexité, les amener à formuler un problème et à réfléchir à des modes de résolution.

Quelles sont les méthodes qui vous semblent intéressantes pour obtenir la participation des citoyens aux choix politiques qui les concernent, depuis le niveau du micro-quartier jusqu'à l'échelle de l'agglomération ?
Il faut éviter plusieurs types de pièges. C'est d'abord celui des petits groupes qui ne représentent que très peu telle ou telle population et qui se posent comme représentatifs de celle-ci.
Mais la difficulté principale, c'est de trouver l'expression générale. Prenons un exemple très simple, celui de l'installation d'un banc. La mairie a reçu une pétition de personnes âgées demandant un banc. Il est installé. Quinze jours plus tard, on reçoit une pétition d'habitants, expliquant qu'ils ne peuvent pas dormir, car des jeunes font du bruit autour du banc jusqu'à minuit. Il faut donc le déplacer loin des entrées d'immeubles. On trouve un autre endroit, mais il s'avère encore mal placé car il n'y a ni arbre ni ombre. Ce sujet tout à fait bénin est une bonne illustration de la nécessité de connaître le public pertinent pour tel ou tel problème et de trouver des processus pour les associer à leur résolution.
Je pense qu'il faut toujours se placer en amont : dans le domaine de la gestion, on donnait l'exemple des entreprises japonaises qui prennent un temps très long dans la préparation des décisions et sont très rapides dans leur exécution.
On ne se préoccupe pas assez de la relation entre le problème et celui qui peut participer à son analyse et à son traitement. Je pense que la politique, ce n'est pas principalement de rendre compte, c'est d'être en amont, ce qui consiste à consulter, avertir, annoncer, entendre les points de vue, donc construire en disant ce que l'on fait.

Pour en venir à la question du fonctionnement des communautés urbaines, pouvez-vous d'abord rappeler les compétences centrales qui doivent être les leurs ?
L'idée de base est connue. On a besoin en France de quelques entités très intégrées dans les grandes agglomérations, avec un plancher fixé à 500 000 habitants.
Je pense que les communautés urbaines doivent être des entités de dimension européenne, alors que les communautés d'agglomération ont vocation à être de dimension nationale.
Si l'on veut qu'une agglomération fonctionne bien, elle doit se construire en ayant la capacité d'agir en premier lieu sur la structuration économique : les
zones de développement, la gestion d'aéroports, les grandes voies de communication.
Il faut que cela soit d'une compétence non pas communale mais d'agglomération, notamment parce que la concurrence sur les espaces entre les communes est une perte d'efficacité. Mais la compétence d'agglomération ne s'étend pas à la proximité, aux commerces de quartiers par exemple, ou quand des jeunes de Rillieux squattent une allée d'immeuble.
En second lieu, elle doit avoir une compétence en matière d'équilibre social. Les agglomérations sont des lieux où la structuration de l'espace produit de l'inégalité, avec des poches de richesse et de pauvreté inégalement réparties.

Comment devrait-on désigner les personnes qui pilotent la Communauté urbaine et quelle organisation pourrait-on envisager pour en faire des structures plus démocratiques ?
On peut effectivement se demander s'il est conforme au fonctionnement démocratique d'avoir des entités comme les communautés urbaines ou les communautés d'agglomérations, où des politiques gèrent des budgets souvent plus importants que les budgets communaux, tout en n'étant pas élu au suffrage universel direct mais par les communes. De ce fait, ils rendent moins compte de leur gestion que des élus municipaux. La distance est aussi plus grande avec les citoyens. La question est donc de savoir si on peut rendre ces entités plus démocratiques.
Les termes du débat sont les suivants, avec deux positions antagonistes suivant les acteurs : ceux qui ne sont pas des élus locaux considèrent en général comme allant de soi que le suffrage universel est un progrès et qu'il faut le prévoir pour les communautés d'agglomération et les communautés urbaines. Ces entités auraient une légitimité plus forte, elles respecteraient davantage les principes démocratiques.
De leur côté, les élus locaux pensent à peu près l'inverse. Si vous interrogez sur le fond les 55 maires de la Communauté urbaine de Lyon, ils vous diront
que la légitimité est celle du maire dans sa commune, élu au suffrage universel direct. S'il y a une élection au suffrage universel direct à la Communauté urbaine, le poids du maire disparaîtra, la compétence communale sera transférée à la Communauté urbaine par nécessité de politique d'agglomération. Le maire n'aura plus de prise sur la politique communautaire car il n'aura plus de charge directe ou indirecte au sein de la Communauté urbaine. En raison de ce dessaisissement, le maire ne pourra plus faire sa politique communale, et donc n'existera plus.
Alors que jusqu'ici, le maire essaie de faire que le projet d'agglomération soit un compromis et une synthèse de projets communaux, on établira un projet d'agglomération avec une demande d'adhésion. Mon sentiment, c'est que nos communes françaises sont objectivement des éléments de richesse, notamment sur le plan démocratique, avec des
comités de quartier qui permettent la discussion, des conseils municipaux où les conseillers municipaux sont élus et représentent des populations. Il faut, dans la mesure du possible, conserver cette richesse. Je suis partisan de l'organisation de pouvoirs d'agglomération forts, mais il faut que chaque mairie, y compris les mairies d'arrondissements dans le cas de Lyon par exemple, ait un pouvoir réel. Par ailleurs, les gens sont attachés à leurs élus locaux.
Je pense que le système actuel a deux défauts majeurs. D'abord, comme il n'y a pas d'élection dans la Communauté d'agglomération ou dans la Communauté urbaine, on ne trouve pas la sanction de la réélection. Seuls vos collègues et le personnel des services vous jugent. Par conséquent, l'investissement d'un élu à la Communauté urbaine est essentiellement lié à son intérêt communal.Ensuite, ceux qui acceptent de prendre en charge la vision d'agglomération au sein de la Communauté urbaine sont en nombre restreint, parce que cette entité n'est pas leur lieu d'élection. Pour redonner du sens à ceux qui font la politique centrale, il faut introduire l'élection directe d'élus qui seront désignés pour travailler principalement à la Communauté urbaine, et ceci par un scrutin qui demeure communal. En effet, en raison de l'opposition des élus locaux, on ne fera jamais passer au niveau national un scrutin d'agglomération. L'avis général, c'est que si un échelon doit disparaître, c'est la mairie de Lyon. En effet, si les mairies d'arrondissements, revalorisées et dotées d'un véritable pouvoir d'arrondissement, réalisent une politique de proximité et si la Communauté urbaine mène une politique d'agglomération, il n'y a pas de place pour une mairie centrale. L'insistance du maire de Lyon pour être le président de la Communauté urbaine en est un indicateur supplémentaire.
Le fond de ma pensée, que j'ai développé à plusieurs reprises avec Jean-Pierre Chevènement, consisterait à susciter de manière autoritaire la fusion de communes à l'intérieur du périmètre des Communautés de communes et des communautés urbaines, avec dans le même temps un renforcement du pouvoir décentralisé des mairies d'arrondissements, placées sur un même plan. La Communauté urbaine deviendrait une seule commune formée des 55 ou 70 communes existantes, et le maire de Lyon deviendrait président de la Communauté urbaine.

Un contrat d'objectifs a été signé entre Rillieux-la-Pape et la Communauté urbaine de Lyon. Quel sont les enjeux en terme de gouvernance de ce type de contrat qui inaugure un dispositif expérimental de délégation de pouvoirs ? Est-ce un moyen pour la commune de réaliser ses projets tout en les intégrant aux projets d'agglomération ?
Je tiens d'abord à dire que je m'interroge sur les politiques contractuelles.
Notre société donne de plus en plus de place au contrat au détriment de la règle générale. Quand il y a contrat, il y a accord entre deux parties, et d'une certaine façon, on fait des délégations de droit. Au lieu de légiférer pour l'entité générale, on laisse la possibilité à chacun de co-contracter. La logique actuelle de notre monde, et en tout état de cause celle du libéralisme, est d'aller toujours vers de plus en plus de contrat pour déréglementer, mais en même temps donner de la souplesse, de l'autonomie, de la responsabilité et de l'espace de négociation.
C'est là l'avantage du contrat. Il a pour désavantage de tenir lieu de loi entre deux parties mais de fermer le jeu pour les autres.
Je pense que le contrat est une interpellation du côté du plus faible vers le plus fort. Dans le cas présent, c'est Rillieux et non la Communauté urbaine qui a voulu ce contrat. Il est une protection et non une mesure d'imposition.
J'y suis favorable car la Communauté urbaine est d'une part une entité qui a des services et des compétences très cloisonnés, par son histoire et par les
métiers objectivement différents qui la forment, et d'autre part une structure où l'expert prend le dessus, ce qui tend à produire de la rigidification et à rendre peu présente la culture de projet, la transversalité des politiques.
A mon sens, les établissements publics et de coopération intercommunales sont des espaces où le politique n'a pas assez de pouvoir par rapport à l'expert, où il y a même un abandon de pouvoir. Le contrat est un moyen de remettre en cause cette rigidité. Il permet aussi de trouver une articulation négociée entre deux visions : celle de la commune de Rillieux qui se projette dans l'avenir à travers un projet global; celle de l'agglomération qui se projette à travers un projet d'agglomération. Cette vision d'avenir doit s'imposer aux visions segmentées. Chacun devrait faire sienne cette vision générale pour que chaque politique mise en oeuvre soit cohérente avec la vision générale. Enfin, sur un plan pratique, quand je suis confronté aux services techniques de la Communauté urbaine, ce contrat, qui est un recueil de tout ce que l'on veut faire mais également une référence commune, permet de montrer que notre action est conforme à ce qui a été accepté par la Communauté urbaine.