Délibération et démocratie, l’échange contradictoire dans la prise de décision

Comment la thématique de la délibération est apparue dans vos recherches, au début des années 1980 ?

J’ai commencé à réfléchir et écrire sur la délibération à un moment où ce thème était loin d’avoir l’influence et l’ampleur qu’il a prises depuis lors. J’ai exhumé cette notion parce qu’elle me semblait ouvrir des voies dans la solution de deux problèmes majeurs. D’abord celui de l’obligation de la minorité dans une démocratie. L’explication selon laquelle la minorité est obligée d’obéir à ce que décide le camp majoritaire, parce qu’elle s’est auparavant engagée à obéir à la loi majoritaire me semblait insatisfaisante, et ne donnait qu’une partie des raisons pour lesquelles on pouvait penser une obligation de la minorité. Par ailleurs je trouvais très insatisfaisante la version rousseauiste de l’obligation de la minorité, selon laquelle la minorité s’est finalement trompée sur ce qu’est la bonne décision collective. J’ai alors avancé que la formation de la volonté par l’argumentation dans les décisions collectives est une solution à cette question de la minorité, puisqu’on peut dire alors : ceux qui se trouvent, après la décision, en position minoritaire ont eu la possibilité de faire valoir leur point de vue, et ce point de vue ne l’a pas emporté. En outre, ceux qui se trouvent à un moment donné dans la position minoritaire auront aux élections suivantes de nouvelles chances de faire valoir leur point de vue et éventuellement de remettre en cause la décision qui a été prise.

Quel était le second problème qui vous a poussé à vous intéresser à cette notion de délibération ?

La vision de la démocratie qui repose simplement sur l’idée qu’on y compte et additionne les volontés ou les voix lors d’élections me semblait présenter une très grande défaillance car elle ne s’interroge pas sur la manière dont se sont formées ces volontés. La délibération me semblait une solution bien plus intéressante. Mon souci était de déplacer l’accent, normativement et empiriquement, vers le processus qui précède la formation des volontés, autrement dit de substituer une conception de la démocratie mettant l’accent sur la formation des volontés par la délibération à la conception de la démocratie qui prédominait alors dans le monde anglo-saxon, centrée sur la manière d’agréger des volontés lors d’élections. J’ai considéré que la délibération collective est précisément ce moment au cours duquel les individus se forment une volonté, non pas en allant à l’école ou en consultant des livres, mais en s’apprenant mutuellement par l’échange argumentatif.

À côté de ces deux motivations, peut être, en réfléchissant avec vous, devrais-je en ajouter une troisième : l’intérêt pour la rhétorique et les procédures de persuasion. Ce qui me paraissait remarquable dans la rhétorique est la possibilité d’une persuasion non pas démonstrative, mais fondée en raison. Dans mon essai de 1985,« Volonté générale ou délibération ? Esquisse d'une théorie de la délibération politique », j’en ai souligné toute l’importance dans la délibération.

Qu’est une persuasion fondée en raison ?

C’est la procédure par laquelle des individus se persuadent ou tentent de se persuader mutuellement, sans disposer pour autant de techniques de démonstration mathématiques ou en tout cas produisant des résultats d’une parfaite certitude, à partir de prémisses évidentes ou conventionnelles. Ma réflexion était stimulée par la pensée de Chaïm Perelman sur la rhétorique, qui insistait particulièrement sur sa composante raisonnable. Il existe en effet plusieurs conceptions de la rhétorique : on peut mettre l’accent sur la dimension passionnelle de la persuasion, sur le comportement de l’orateur, ou encore sur les éléments d’argumentation, c’est-à-dire sur ces éléments qui sont raisonnables sans pour autant offrir les caractéristiques de la rationalité déductive et certaine. Depuis l’expérience originelle de la démocratie, ce mode de persuasion est utilisé dans les assemblées où des citoyens prennent des décisions. C’est certainement ainsi qu’Aristote ou des auteurs grecs conçurent les usages de la rhétorique.

L’insistance sur la délibération en démocratie était elle un moyen de combler un vide théorique, ou y avait-il aussi la volonté de produire une théorie de la démocratie qui servirait aux gouvernants, et permettrait de mieux délibérer pour mieux décider ?

Ce qui m’animait alors n’était pas la volonté de servir quelque utilisation empirique que ce soit. La délibération me paraissait être une grande idée, et surtout une idée qui n’avait pas encore était exhumée.

Comment définissez vous la délibération politique ?

La délibération politique est une situation dans laquelle les membres d’une collectivité communiquent entre eux avant de prendre une décision. Ils échangent alors des arguments, c’est-à-dire des propositions relatives à des faits ou a des valeurs, visant à gagner l’adhésion d’autrui en vertu de leur qualité intrinsèque, de la validité de ce qu’elles énoncent. Cela implique du débat contradictoire, situation où des arguments opposés les uns aux autres sont énoncés, ce qui est différent de la seule discussion, où les participants s’adressent et se répondent les uns les autres, mais sans nécessairement avancer des positions et des arguments opposés.

L'idéal délibératif et l'idéal participatif sont-ils des idéaux qui divergent sur l'idée de démocratie et les moyens de la faire vivre ?

Je crois qu’il est utile de distinguer les deux idéaux, parce qu’ils procèdent chacun d’une valeur distincte. Il existe des dispositifs favorisant la participation de citoyens ordinaires à la prise de décision les concernant qui sont non délibératifs, parce qu’ils ne reposent pas sur de l’échange d’arguments. Symétriquement, il existe toute une gamme d’instances de délibération non participatives, qui ne font pas intervenir le grand nombre des citoyens ni les citoyens ordinaires : parlements, cours constitutionnelles, comités des sages ou instances collégiales…

S’ensuit-il que ces idéaux sont en concurrence, ou en compétition ?

Je ne le crois pas. Autant les deux principes sont distincts, autant il n’y a pas de conflit nécessaire entre eux. Les deux peuvent parfaitement se combiner : un dispositif peut être conçu de telle manière que des citoyens ordinaires participent, et qu’ils s’informent, échangent des arguments et se persuadent les uns les autres. Je ne vois donc ni identité ni antagonisme nécessaire, une différence mais pas de tension.

Peut-on avancer que l’idéal participatif se concentre sur la figure du citoyen, alors que l’idéal délibératif n’a pas une telle focalisation ?

Ce n’est pas la distinction la plus pertinente, ce qui fait la différence entre les deux idéaux est ailleurs : la participation fait intervenir des citoyens sans se concentrer sur la manière dont ils se forment leurs opinions. La participation peut parfaitement s’accommoder du rassemblement du plus grand nombre de personnes concernées par un sujet donné à qui on demande ce qu’elles veulent spontanément, leurs préférences brutes en quelque sorte. La délibération en revanche implique un processus de formation de la volonté : dans un processus délibératif on fournit en général aux participants de l’information qu’ils n’avaient pas auparavant. Le cas très étudié de l’assemblée citoyenne de Colombie-Britannique (Canada) est éclairant. Le gouvernement de cette province avait lancé un processus sans précédent en instituant une assemblée qui devait proposer un nouveau système électoral pour la province, en toute indépendance, et soumettre ses recommandations à l’approbation du public par la voie d’un référendum. Un groupe de citoyens choisi de façon aléatoire s’est réuni plusieurs mois et a rendu ses recommandations fin 2004. Ce qui m’importe ici est que les citoyens qui composaient cette assemblée se sont vus offrir des séances de formation intensive sur les systèmes électoraux. Ces citoyens ordinaires se sont transformés en véritables connaisseurs des techniques électorales et des problèmes qu’elles posent. Les processus délibératifs impliquent donc une part de formation (au sens ou des experts par exemple viennent exposer des théories et des faits), et sur cette base, une part d’échange d’arguments et de raisons. Pour faire la différence entre la délibération et la participation dans une instance donnée, il convient donc de se poser une question : cherche-t-on oui ou non à faire émerger la volonté collective à partir de l’argumentation et de l’information ? Dans la participation, ce n’est pas nécessairement le cas.

Faire émerger une volonté collective se traduit-il forcément par une décision prise à la fin du processus ? Il existe en effet une pensée de la délibération comme discussion, et une pensée de la délibération comme processus débouchant nécessairement sur une décision.

La délibération politique est une délibération dans laquelle les termes sur lesquels les membres du corps délibérant réfléchissent sont des actions possibles. On ne réfléchit pas sur des propositions théoriques.

On ne délibère donc pas sur une question théorique du type « Dieu existe-t-il ? » mais sur des questions qui nécessitent de prendre une décision…

Oui, on délibère pour savoir que faire, même si le « que faire ? » consiste à adopter une règle procédurale, comme dans le cas de la Colombie-Britannique où il ne s’agissait pas de considérer les lois électorales pour le plaisir, mais de choisir un mode de scrutin. Il me semble que l’objet de la délibération, ce sont les actions qu’il faut ou ne faut pas entreprendre. J’ajouterai néanmoins que la délibération n’est pas en elle-même une procédure de décision. Elle précède la décision collective, elle forme les volontés qui entrent dans la décision collective, mais ne constitue pas une règle de décision. Sur ce point que je relevais dès mon essai de 1985, je rejoins les travaux de Philippe Urfalino : la délibération en soi consiste en l’échange d’arguments à visée persuasive entre des membres d’un collectif, puis il faut ensuite qu’il y ait une règle de décision, qui peut être le principe de la majorité, de l’unanimité, ou du consensus (qui signifie en général absence d’opposition).

Quelle différence faites vous entre délibération judiciaire et délibération politique ?

Elle est très simple. Des jurés ou des juges décident concernant des affaires qui ne sont pas les leurs, selon l’adage « nul ne saurait être juge de sa propre cause », alors que dans la délibération politique, les citoyens ou leurs représentants traitent leurs propres affaires. Le propre de l’instance judiciaire est d’être une instance neutre entre des parties en conflit, d’être extérieure au contentieux qu’il s’agit de régler, et donc de ne pas être affectée par la décision qu’elle impose aux parties, alors que dans la délibération politique, ce sont ceux qui seront affectés par les décisions qui s’interrogent sur les actions à venir, bref, le corps délibérant n’est pas étranger au conflit sur lequel il doit se prononcer. Cette différence est fondamentale, on pourrait en indiquer de multiples implications. La valeur de l’échange contradictoire d’arguments répond alors à des exigences différentes dans le monde judiciaire et dans le champ politique. Dans le monde judiciaire, l'obligation d'entendre les deux parties en conflit résulte de l'exigence d'impartialité. Dans l'ordre politique, l'audition d'arguments opposés a pour but de conduire à la meilleure décision possible, la plus informée et la plus réfléchie. Autre différence, dans un procès, le juge ou le jury sont, par hypothèse, confrontés à deux points de vue opposés l’un à l’autre puisqu'on est face à un conflit entre les parties, alors que dans une délibération politique, les points de vue avancés ne sont pas nécessairement en opposition, on trouve certes parfois des solutions opposées, mais plus souvent des solutions différentes, non exclusives les unes des autres.

Pourquoi considérez-vous qu'il faille absolument organiser la délibération politique selon le principe de l’échange contradictoire ?
Il est désirable d’organiser la délibération politique comme un débat contradictoire parce qu’une décision a une multiplicité des conséquences, qu’elle a des effets potentiellement non désirables, qu’elle peut éventuellement faire intervenir des conflits de valeur (entre sécurité et liberté, entre efficacité économique et justice, etc.), et qu’il est alors utile de rechercher activement les raisons s’opposant à une décision, alors même qu’on a trouvé de bonnes raisons en sa faveur, puis de mettre en balance les éléments pour et contre. C’est désirable pour trois types de raisons : pour des raisons épistémiques, pour des raisons de transformation technique et sociale, et pour des raisons morales.

Quelles sont les raisons épistémiques ?

Une action a d’autant plus de chance d’être techniquement efficace ou moralement justifiée qu’elle a été soumise à de la critique. Il serait difficile de soutenir l’idée inverse. À partir de là, il est important pour avoir les meilleures décisions possibles de soumettre les actions considérées à la critique.

Or, nous avons toutes sortes de raisons de penser que lorsque des individus échangent des opinions ou envisagent une action, ils ont une tendance à ne pas considérer les arguments qui vont contre leurs opinions a priori. La psychologie nous dit que nous avons une propension à rechercher dans les arguments qu’on nous fournit des renforcements de nos propres convictions. Par conséquent, mettre l’accent de manière délibérée sur l’exposition ou l’audition de points de vue contradictoires est une manière de combattre cette propension.

C’est d’autant plus important qu’un deuxième facteur intervient : nous savons par expérience que lorsque des individus interagissent, ils tendent essentiellement à discuter avec des gens qui pensent comme eux. Nous sélectionnons de manière massive des partenaires de discussion qui ont des opinions semblables aux nôtres et n’aimons pas nous trouver en situation de désaccord frontal, de sorte que, lorsque vous savez être en désaccord avec d’autres personnes, le plus souvent vous ne parlez pas, ou vous évitez les sujets litigieux. Si vous parlez, c’est avéré au niveau empirique, vous le faites avec des gens qui pensent essentiellement comme vous. Ceci a pour résultat que nos partenaires de discussion sont essentiellement des gens qui renforcent nos propres opinions.

Vous avez parlé d’un deuxième facteur, technique et social.

Une série de transformations renforcent la propension à la segmentation des sociétés dans lesquelles nous vivons. La ségrégation résidentielle aboutit à ce que les individus qui habitent un même quartier ont de fortes chances d’avoir un profil socio-économique assez proche, et ce profil ayant des implications sur les opinions, cela pousse à la constitution d’ilots d’opinion relativement homogènes. La multiplication des moyens de communication spécialisés par thématiques et orientations comme la télévision par câble va dans le même sens, de même qu’internet qui semble avoir une forte propension à renforcer ce rassemblement des semblables. Ces phénomènes à la fois psychologiques, sociaux et technologiques, pas forcément reliés les uns aux autres, aboutissent à renforcer les logiques de confirmation des opinions et à ce que des isolats d’opinion s’ignorent les uns des autres. La diversité des opinions ne garantit nullement que des opinions se critiquent les unes les autres, parce que déjà elles ne se rencontrent pas forcément.
Enfin la raison morale ?

Elle se formule de la façon suivante et rejoint le problème de la minorité qui me préoccupait il y a presque quarante ans : si l’on conçoit la délibération comme ordonnée à une décision (on délibère en vue de prendre une décision, en vue d’agir), et que par ailleurs la règle de décision, tel le vote à la majorité, va le plus souvent impliquer que les gens qui appartiennent à la majorité vivent avec la décision qu’ils ont voulu alors que ceux qui appartiennent à la minorité doivent vivre avec une décision qu'ils n'ont pas voulue (ce n’est en général qu’après la décision que l’on peut parler de majorité et de minorité), il est très important que ces derniers aient entendus les raisons pour laquelle la décision a été prise. Il n'est moralement pas satisfaisant de dire à la minorité : « la majorité a tranché, vous n’aviez pas le plus grand nombre, donc vous devez obéir ». C'est là la manière dont on traite les enfants quand ils n’ont pas atteint leur autonomie morale, « il faut faire ça parce que c’est comme ça ! », leur dit-on. A des enfants que l'on traite comme des êtres autonomes et raisonnables, on dit « il faut faire cela, pour telle et telle raison ». Si l’on s’est arrangé pour que les personnes qui se retrouvent dans la minorité aient entendu, avant la décision, les raisons de faire ce qu’elles ne voulaient pas faire, alors on les traite comme des êtres autonomes capables de comprendre ces raisons. Par ailleurs, le fait de pouvoir faire valoir ses propres raisons préalablement à la décision est aussi une marque de respect. S’il y a eu un débat contradictoire, chaque camp a pu avancer ses raisons, critiquer celle du camp opposé, ce qui a deux conséquences. La minorité, éventuellement fragmentée entre plusieurs options, doit obéir à la décision qu’elle ne voulait pas, mais ses raisons ont d'abord été écoutées. Deuxième conséquence : comme les raisons de ne pas prendre la décision ont été exposées elles aussi, et rendues publiques, la majorité a du écouter l’autre camp, prendre conscience des raisons de la partie adverse.

J’ai indiqué trois raisons, mais il ne faudrait pas se leurrer et considérer de manière générale que la discussion est toujours une bonne chose et produit forcément des résultats désirables.

Pourquoi la discussion n’est-elle pas toujours bonne ?

Parce qu’un groupe discutant un problème donné tend, comme l’a indiqué la psychologie sociale, à se radicaliser et adopter des positions plus extrêmes qu’il n’avait au départ. Cette polarisation de groupe peut intervenir pour plusieurs raisons : interprétation de ce qui est dit au sein du groupe comme expression de la norme sociale, de ce qui est acceptable et ne l’est pas, d’où le déclenchement de processus de conformation à la norme ; effets d’amplification liés au nombre des arguments en faveur d’une position, indépendamment de leur validité ce qui fait que l’opinion médiane se déplace vers l’extrême ; accentuation du biais de confirmation des positions antérieures par la situation de groupe lorsqu’on est en présence d’informations nouvelles pas entièrement claires, etc. Par ailleurs, la libre discussion d’opinions diverses n’est pas une garantie suffisante pour une réflexion collective plus intelligente et mieux fondée, parce qu’existent des mécanismes de convergence (arrêt de la recherche d’arguments dès lors qu’une raison satisfaisante est trouvée, réticence à rechercher les effets potentiellement négatifs d’un choix quand ce choix apparaît objectivement favorable à l’objectif commun…), des biais de confirmation (tendance des groupes à percevoir les nouveaux éléments d’information comme des éléments de confirmation des opinions antérieures…), et des effets de segmentation dans les grands groupes (coexistence d’ilots d’opinion différents s’ignorant mutuellement).

À travers quel processus l’échange contradictoire améliore-t-il la décision ? Si je prends l’exemple récent du débat sur le « mariage pour tous », en quoi la loi a-t-elle été améliorée par la discussion entre majorité et opposition parlementaire ?

L’exemple du mariage des personnes de même sexe est intéressant du point de vue de la délibération, à double titre : d’abord, le débat a permis de clarifier la solidité des différents arguments avancés. À l'argument que le mariage de personnes de même sexe est la porte ouverte à l’inceste par exemple, on peut répondre en montrant les raisons pour lesquelles le mariage gay et l'inceste présentent des différences moralement pertinentes qui justifient que l'on maintienne, pour l'un et pour l'autre, des régimes juridiques entièrement différents. De manière générale, le fait d’échanger des arguments contradictoires, d’examiner les éléments pour et les éléments contre améliore la qualité de la décision.
La deuxième raison pour laquelle je pense que cet exemple est bien choisi est que l’on pourrait dire, en observant la situation française, que nous avons eu une prolifération de discussions sur ce sujet, avec d’innombrables blogs, sites sur internet, conférences, articles de presses, etc. Paradoxalement, les sondages indiquaient une sorte de regret d’absence de débat sur cette question de la part des Français. Je crois qu’il y a une leçon à en tirer pour la délibération collective : la pluralité de discussions dans des espaces dispersés n’assure pas la conscience d’une délibération collective. Il n’y a pas eu un moment central où un très grand nombre de personnes pensent au même objet, au même moment, et le savent avec certitude. Un débat concentré ou centralisé aurait donné une conscience du débat.

Un peu comme le débat de la présidentielle entre les deux candidats du second tour ?

Absolument.

Comment faire pour promouvoir le principe du contradictoire en politique ?

Une manière de le promouvoir consiste à favoriser l’organisation de débats contradictoires, parce que, le plus souvent, ils ne surgissent pas spontanément. Pourquoi ne pas aider par des avantages fiscaux, des subventions, ou des avantages matériels, les institutions, associations, fondations, think-tanks qui s’assignent d’organiser des débats contradictoires sur des sujets d’intérêt public bien identifiés ? Une autre manière, plus problématique, consisterait à créer des obligations de service public dans les médias. Ainsi a prévalu de 1951 jusqu’au début des années 1980 dans les médias américains la Fairness doctrine, principe juridique faisant obligation à des stations d’émission radio et télévision de présenter des sujets d’intérêt public à travers des points de vue contradictoires. Elle a été abolie pendant les années Reagan mais, même si son application posait quelques problèmes, cela nous indique une autre voie pour promouvoir le principe du contradictoire, qui pourrait d’ailleurs être ajustée à l’univers d’internet.

Sur un sujet donné où une collectivité cherche à produire une décision (exemples lyonnais : avenir de l’Hôtel-Dieu, choix ou non d’une tarification solidaire pour l’eau…), est-il préférable d’organiser un débat contradictoire devant le public (entre deux ou plusieurs personnes porteuses de points de vue bien différenciés), ou un débat où le public concerné débat ?

Le principe selon lequel ceux qui sont concernés participent, présente des inconvénients, parce qu’il signifie que le public sera formé de gens déjà mobilisés, et ayant déjà une certaine position à l’égard de l’objet en question. Je l’ai observé par exemple lors d’expériences de délibération locale en Toscane, région laboratoire des dispositifs de la délibération publique en Europe. Lorsqu’on fait intervenir les personnes concernées par un projet d’équipement public, les défenseurs du statu quo se manifestent invariablement, parce que, pour le dire de façon schématique, les propriétaires de villas en Toscane ne veulent pas entendre parler d’équipements collectifs qui gâchent le magnifique paysage ! La discussion est fondamentalement biaisée : même si on part du principe qu’on appelle les parties concernées on ouvre en réalité la porte à des gens qui ont déjà, de manière prédominante, une certaine position. Il est donc préférable d’avoir des échantillons représentatifs (par exemple un échantillon représentatif de la population de la Toscane) pour éviter, par l’introduction d’une certaine distance au sujet, l’expression des intérêts immédiats.

Quelles sont les différences fondamentales entre délibération et négociation ?

Il est utile de les distinguer, en reconnaissant que dans la réalité de la pratique elles peuvent être entremêlées. Quand des individus se promettent des récompenses ou se menacent de conséquences négatives les uns les autres, si l’un dit « si vous ne faites pas ça, je vous retire ma clientèle », c’est un certain type d’activité communicationnelle que l’on peut appeler négociation. Il est justifié de la distinguer d’une autre activité que nous pouvons appeler argumentation ou délibération, qui consiste à dire « il faut faire ceci parce que c’est juste ou efficace », où l’on argumente et montre les bénéfices objectifs ou le caractère objectivement désirable de l’action préconisée. Lors d’une négociation, l’inégalité des ressources dont disposent les négociateurs joue un rôle fondamental, de sorte que l’issue d’une négociation dépend largement de la distribution de ces ressources. Dans une argumentation cet effet inégalitaire ne joue pas, puisqu’on est dans le registre de l’exposé de raisons.

Que change le caractère public ou en huis clos de la délibération ? Une décision est-elle meilleure dans un cas davantage que dans l’autre ?
Ce point est largement étudié. D’un côté il est admis que le huis clos favorise la négociation ; d’un autre côté, comme l’a indiqué Jon Elster, la discussion en public décourage les compromis, parce que les acteurs se trouvent contraints par les positions qu’ils ont déjà prises publiquement. Les orateurs ont tendance à produire les discours que l’on attend d’eux. La délibération en public favorise aussi les déclarations de principe, déconnectées du souci de réalisation pragmatique et des réalités. Dans tous les cas, les participants s’ajustent à l’espace qui leur est offert. Lorsqu’ils sont placés sous le regard du public, ils transfèrent dans d’autres espaces une partie des échanges qu’ils souhaitent avoir, où ils pourront utiliser d’autres modes de communication, comme la négociation.

Vous avez pu écrire que la participation citoyenne ne procède pas nécessairement d'un souci démocratique, et peut être pour les autorités un moyen de gouverner plus efficacement. Il a par ailleurs été observé que la délibération peut aussi être utilisée dans une logique de bonne gouvernance, dans des régimes démocratiques ou non démocratiques, comme la Chine qui organise de nombreux sondages délibératifs pour décider la réalisation d’équipements par exemple. Bref, serait-ce un problème si les pratiques de participation et de délibération se déplaçaient du souci démocratique vers un objectif de gouvernance ?

C’est un risque, mais un risque qui se montre de lui-même et non une menace sournoise, qu’il faudrait détecter. Le Parti communiste chinois ne fait pas croire qu’il poursuit une finalité démocratique en organisant des sondages délibératifs. Les participants savent dès le départ que le dispositif est consultatif, et contrôlé par le Parti.