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Réflexions sur la « domocratie » locale

© Anne-Margot Ramstein

Texte d'auteur

Ce texte reprend les termes de la conférence qu’a tenue l’auteur lors du colloque « la Métropole de Lyon : de la singularité à la modélisation ? » qui s’est tenu à la Métropole de Lyon et à l'Université Lyon 2, les 29-30 mars 2018.
Face à la difficulté de définir ce qu’est un citoyen dans un contexte de décentralisation territoriale, Christophe Chabrot revient sur le concept de démocratie et nous invite à considérer le pouvoir reconnu aux habitants eux-mêmes comme un marqueur important de la démocratie locale, ce qu’il appelle la « domocratie ».

La Métropole de Lyon inaugure un certain renouveau territorial, qui renforce l’initiative locale et la capacité d’action à l’échelle d’une agglomération. Ce mouvement doit sans aucun doute être amplifié, non seulement en matière d’efficacité dans la gestion des affaires mais aussi dans son rapport avec la démocratie locale, afin de passer d’une simple coopération technique à la création d’une véritable société locale, à laquelle la métropole de Lyon a tout à gagner.

Sur ce terrain cependant, on sent une certaine frilosité des élus, malgré la forte demande des populations. Il est vrai que les théories démocratiques se heurtent souvent en pratique à d’autres intérêts, politiques ou individuels. Pourtant, les deux vont bien de pair.

La démocratie n’a jamais reçu de définition claire et définitive. Elle est un concept mobile, évolutif, à plusieurs couches, avec parfois des formes et des procédures qui en pervertissent le fond, comme nous le montrent les démocraties illibérales actuelles. Cette démocratie repose d’une manière générale sur le pouvoir supérieur du « démos », du peuple citoyen exprimant la volonté du Souverain. Ce peuple souverain encadre alors l’exercice du pouvoir par le consentement des gouvernés et le respect de leurs droits, à travers notamment un parlement élu, des consultations directes et des juges indépendants. La mise en œuvre de la démocratie connait ainsi des degrés progressifs, et son chemin n’est jamais épuisé.

Le local est un terrain particulier d’extension de cette démocratie. La démocratie locale se traduit classiquement par un système représentatif, à travers des dirigeants locaux élus, mais aussi et de plus en plus par des mécanismes de participation des populations, à travers des consultations voire des concertations sur certaines politiques locales notamment. Lyon par exemple a dernièrement mis en place un processus intéressant de consultation sur les rythmes scolaires, et la métropole vient d’ouvrir un dispositif de consultation sur le reclassement de l’autoroute A6 à la Confluence, tout comme elle s’est ouverte au public dans l’opération d’aménagement de la Part-Dieu.

Toutefois, représentative ou participative, cette démocratie locale est souvent minorée et parfois réduite à un simple symbole : la voix des élus locaux a du mal à peser contre les politiques décidées au nom de l’intérêt national par le Parlement ou le Gouvernement (on l’a vu dans le processus de fusion des régions par exemple), et la voix des populations locales est à son tour souvent étouffée derrière les dossiers traités par ces mêmes élus locaux, en charge de l’intérêt général territorial.

Cet état de fait est une marque de fabrique française historique. Mais faut-il s’en satisfaire au simple nom du temps passé ? D’autres sociétés, comme au Royaume-Uni ou aux Etats-Unis, reconnaissent ainsi une plus grande place aux acteurs privés locaux, dans des échanges plus dynamiques entre les titulaires du pouvoir et leurs destinataires sur le modèle des London Citizens par exemple. La mise en place de la Métropole de Lyon-collectivité, et surtout son régime électoral à compter de 2020, interroge assez directement le pouvoir local et municipal. Elle nous oblige ou nous permet alors de repenser quelques concepts fondamentaux en matière territoriale, permettant de faire émerger « une manière d’être », dirait Hauriou, à opposer aux logiques de centralisation parisiennes mais aussi métropolitaines qui se font souvent au détriment des populations.

Dans cette optique, il faut toutefois convenir que la démocratie locale n’est pas, au fond, une démocratie au sens strict du terme (I), ce qui explique voire justifie la main-mise du centre sur les décisions locales. Elle relève toutefois de ce que j’appelle une « domocratie », qui a quelques exigences et principes propres à faire émerger une véritable société locale de citoyens (II).

I- La démocratie locale n'est pas une démocratie

La démocratie locale a toujours été soumise à la démocratie nationale. C’est la Constitution adoptée par le peuple souverain qui fixe le statut des collectivités ; c’est la loi nationale qui organise le fonctionnement et les compétences de ces collectivités et la participation des populations ; ce sont les décrets et arrêtés du Gouvernement qui établissent le détail de cette décentralisation territoriale. Pourquoi une telle soumission du local ? Parce que par évidence juridique, le système « démocratique » au niveau local n’est pas fondé sur un « démos » (A) et se retrouve donc soumis à celui qui s’exprime nationalement (B).

          A) Le "demos" n'est pas local

Pour faire court, la « démocratie », comme son nom l’indique, est le pouvoir du « demos ». Qu’est-ce que ce « demos » ? Il est le Peuple, et plus exactement le Peuple politique chargé d’exprimer la volonté du Souverain. La « démo-cratie » est donc le gouvernement du Peuple, du « plus grand nombre » disait Aristote, par opposition  au gouvernement d’un seul ou d’une oligarchie. Surtout, le démos est par nature « national », car c’est au niveau national que se définit ainsi le Peuple souverain.

Or il faut bien constater que dans une élection locale, ce n’est pas le « démos » qui s’exprime, ce n’est pas le Souverain qui intervient pour choisir tel conseil municipal, départemental ou régional. Le Souverain est bien national, et il est de surcroit indivisible et ne saurait s’exprimer par morceaux. Une élection locale ne met donc pas en jeu le Souverain.

Le Conseil constitutionnel a pourtant affirmé le caractère politique de ces élections locales dans ses décisions Quota par Sexe du 18 novembre 1982, reprise et expliquée par sa décision Traité de Maastricht du 9 avril 1992. Il les a ainsi liées au Souverain et à l’article 3 de la Constitution qui en parle, du fait qu’elles permettent de désigner des élus locaux qui feront ensuite partie du collège qui élira les sénateurs, membres d’une assemblée parlementaire exprimant la volonté du Souverain selon l’article 24 [1].

Il faut noter toutefois que ce lien établi par le Conseil avec le souverain national dépend uniquement de certaines fonctions exercées par les élus locaux (notamment l’élection des sénateurs), et non de la nature même de l’élection. Or, la plupart des fonctions des élus locaux n’est aucunement liée à un acte de Souveraineté ou à l’expression directe ou indirecte du Souverain. Et le pouvoir constituant l’a d’ailleurs bien compris : pour permettre la ratification du traité de Maastricht il a alors admis le droit de vote et d’éligibilité des étrangers communautaires aux élections municipales, mais en leur interdisant simplement d’exercer des fonctions de souveraineté, par exemple de voter aux élections sénatoriales ou d’être élus maires ou adjoints.

Il faut donc réaffirmer avec vigueur, malgré la confusion opérée par le Conseil entre élection et fonction, que les élections locales sont bien des élections administratives, chargées de désigner des autorités administratives, assurant la gestion de personnes administratives par des actes administratifs le tout sous le contrôle du juge administratif. La nature politique de certaines fonctions ponctuelles ne saurait  modifier la nature par essence administrative de la majorité des fonctions locales, et au final de l’élection locale elle-même.

Il faut en conclure que ceux qui participent aux élections locales ne sont pas, ou ne devraient pas être pris en tant que représentants du Souverain national, du « demos » politique, en tant que nationaux ou citoyens. En ce sens, les élections locales ne sont pas « démo-cratiques ». Les électeurs y sont en fait et en droit appelés à s’exprimer en tant qu’administrés résidents de ces administrations locales, tout comme par exemple votent aux élections universitaires les personnes relevant de l’administration universitaire, enseignants, étudiants et agents, sans aucune référence à la nationalité ni au Souverain.

           B) Les élections locales sont "administratives"

Qualifier les élections locales d’élections administratives peut paraitre paradoxal. En effet, l’administration au sens classique ne repose pas sur un processus électif ou démocratique. L’Administration n’est en effet qu’un service chargé de mettre en œuvre la volonté du Souverain. Les anglo-saxons ont bien pour leur part « démocratisé » l’administration au travers des « agencies » qui intègrent des personnalités extérieures élues ou désignées par leurs pairs. Mais en France et après la Révolution, l’administration repose sur un système hiérarchique et pyramidal, dans lequel la direction supérieure, responsable devant le Parlement, commande les administrations inférieures qui mettent en œuvre les lois. Pour s’assurer de cette bonne exécution, le Centre dispose alors d’un pouvoir hiérarchique sur tous les services subordonnés, pour atteindre les objectifs fixés par la loi et sanctionner les fautes dans cette exécution. Cette hiérarchisation administrative vaut également dans le cadre du pouvoir règlementaire autonome des ministres, qui mettent en œuvre l’intérêt général déterminé par le Gouvernement en dehors de la stricte exécution des lois et imposent leur contrôle hiérarchique aux agents déconcentrés.

Ainsi hiérarchisée, l’Administration peut même être considérée comme à l’opposé de la démocratie dans son fonctionnement, car il ne s’agit pas de donner ici le pouvoir à la base, au plus grand nombre, mais au contraire de consacrer le pouvoir du sommet, responsable de la bonne exécution de la volonté du Souverain et de l’intérêt national.

Or l’administration locale (les collectivités territoriales et leurs établissements de coopération) est elle aussi chargée de mettre en œuvre la loi, d’exécuter la volonté du Souverain dans le cadre fixé par le pouvoir règlementaire national.

Sous cet angle, la décentralisation territoriale devrait même ne pas être démocratique, pour permettre le contrôle effectif de l’Administration centrale sur la bonne exécution territoriale des lois dont elle est responsable selon l’article 21 de la Constitution. D’ailleurs, les premières mises en œuvre de la loi relevaient bien plutôt, historiquement, de la déconcentration par laquelle le ministre contrôle directement les services territoriaux de l’Etat.

Pourtant l’apparition des administrations locales distinctes de l’Etat s’est toujours plus ou moins accompagnée d’un processus démocratique, notamment à travers l’élection des assemblées délibérantes, que ce soit pour les communes et départements au XVIII°-XIX° ou pour les régions et EPCI à la fin du XX°s.

On peut trouver des explications sociologiques et politiques à ces élections, notamment le compromis entre libéraux et aristocrates au XIX° pour se partager les fonctions, les libéraux étant exclus des responsabilités nationales durant les régimes autoritaires aristocratiques et obtenant en compensation l’exercice de responsabilités locales par le biais des élections.

Mais une autre explication doit être prise en compte, symbolisée par le manifeste de Nancy de 1865. Celui-ci postule en effet qu’il existe des « affaires locales » propres aux collectivités territoriales, qui supposent dès lors une certaine autonomie de gestion et une démocratie locale renforcée. Ce qui s’appellera en 1946 la « libre administration des collectivités territoriales » repose donc sur des compétences locales propres, qui appellent une gestion plus autonome par les populations et par leurs élus. C’est cette affirmation que j’appellerai ici la « domocratie », qu’il faut cependant préciser.

 

II- La domocratie locale

La « domocratie locale » est une notion complémentaire de la démocratie. Elle repose pareillement sur l’idée que les populations, destinataires du pouvoir, sont appelées à encadrer les autorités gouvernantes et à gérer elles-mêmes les affaires qui relèvent de leurs compétences. Mais au niveau local, ces populations ne peuvent être définies par leur appartenance au « démos », qui n’existe que rassemblé au niveau national. Elles ne peuvent être identifiées que par le critère de la résidence, par leur qualité d’« habitant ». D’où le nom de « domo-cratie », « domo » provenant du latin « domus » : habitation, résidence. C’est donc le pouvoir reconnu aux habitants eux-mêmes, dans le cadre des compétences relevant de l’administration locale (A) et qui impliquent des procédures et des processus de décision spécifiques (B).

           A) Une domocratie propre aux compétences locales

Si les administrations locales sont en charge de l’exécution des lois, elles ont également la gestion de certaines compétences propres à leur circonscription. L’éminent professeur Jean-Marie Pontier a bien montré les limites de la notion d’affaires locales dans sa thèse soutenue en 1978 « L’Etat et les collectivités locales. La répartition des compétences ». Plus exactement, il a mis en lumière le fait qu’il n’existait pas d’affaires locales par nature, qui pourraient échapper à l’emprise d’un Etat qui peut toujours intervenir localement au nom de l’intérêt général et du Souverain. Le Conseil constitutionnel a confirmé dernièrement la fragilité de la clause générale de compétence que l’Etat pouvait supprimer pour les départements et les régions, devenues alors de simples collectivités dotées d’attributions fonctionnelles déterminées par la loi. Ce constat pessimiste n’épuise cependant pas la question. Car même incertain et évolutif dans le temps ou dans l’espace, et fixé par le Souverain dans la loi ou la constitution, même limité à de simples attributions, ce champ de compétences locales existe bel et bien.

Il serait alors possible d’identifier deux catégories de compétences locales, dans une typologie qui connait ses limites mais qui peut servir de point de départ à l’analyse.

Existent tout d’abord les compétences qui mettent en œuvre directement la loi, par exemple en matière de logement social, de normes de sécurité, de politiques de solidarité. La loi votée est ainsi exécutée par le Premier ministre et le gouvernement, qui fixent par décrets et arrêtés le cadre d’exécution de la loi par les autorités locales déconcentrées mais aussi décentralisées dans le cadre de leur territoire. Sont également à intégrer dans ce cadre l’exécution par les collectivités locales des politiques propres au Gouvernement, que ce soit comme administrations soumises au pouvoir réglementaire national autonome ou comme autorité locale de l’Etat chargées de l’état civil, de l’ordre public, etc., sous le contrôle direct du préfet. Dans ces divers cas de figure, les collectivités n’ont que des compétences réglementaires secondaires, d’exécution, et ne joue pas ici le principe domocratique, les administrations locales étant directement soumises au Souverain et à l’intérêt national dont elles appliquent la volonté « démo-cratiquement » exprimée.

Mais à côté de ces compétences, il en existe d’autres dans lesquelles les autorités locales disposent d’une certaine marge d’action, d’une certaine liberté de décision, soit lorsqu’elles peuvent adapter localement les politiques nationales soit lorsqu’elles disposent de l’opportunité des politiques pour créer par exemple des crèches, une cantine scolaire, leur système de transport ou de chauffage urbain, une police municipale ou une politique de coopération internationale. Ces politiques locales traduisent alors une certaine autonomie de décision, une sorte de pouvoir réglementaire local propre pour gérer ces affaires de proximité que le pouvoir central leur a déléguées, dans le respect des dispositions fixées par la loi et les règlements nationaux qui encadrent cette initiative locale sans imposer toutefois de politique spécifique.

C’est dans cette deuxième catégorie que joue alors le principe de domocratie. Car il s’agit en effet ici pour les autorités locales de gérer des affaires locales (générales ou d’attribution) distinctes des politiques nationales du Souverain, même si cette opposition n’est pas toujours facile à tracer dans le détail. Ces compétences relèvent alors du « domus » et non du « demos ». Elles se fondent sur la gestion d’affaires par les habitants qui sont directement concernées par elles, par ces « sociétés de citoyens » reconnues par la constitution de 1791, et non par le Peuple qui n’existe pas localement.

          B) Les spécificités de la société locale "domocratique"

La notion de domocratie implique alors que les habitants soient associés aux décisions les concernant par leur consentement ou leur participation aux décisions locales, du fait même qu’ils résident, qu’ils habitent sur le territoire concerné par ces décisions prises en leur nom. Car ici, l’administration locale n’est pas considérée comme agissant au nom d’un Souverain supérieur. Elle est une structure instituée au service des habitants. Comme l’Administration nationale est chargée d’exécuter la volonté du « demos » national, l’administration locale est chargée d’exécuter la volonté des « domus » locaux. Et le fondement principal de participation n’est donc pas ici l’appartenance au « demos » national, mais la simple qualité d’habitant, voire d’administré ayant d’une quelconque manière une « résidence » sur le territoire de la collectivité territoriale.

Cela implique plusieurs conséquences.

1) En premier lieu, la domocratie implique la gestion de ces affaires locales par les habitants eux-mêmes ou par leurs représentants, et non par des administrateurs nommés par une autorité extérieure. Une collectivité territoriale en France n’est pas une préfecture, un service de l’Etat qui applique, dans le cadre de ces affaires locales, les ordres d’en haut. Elle est une communauté « sociale » gérant ses affaires propres, à côté de l’exécution immédiate de la loi ou du réglement. Ce que traduisent d’une certaine manière les principes de libre administration et de subsidiarité, dont on n’a pas encore tiré d’ailleurs toutes les conséquences.

2) Sont alors appelés à participer à cette domocratie tous les administrés d’une collectivité, sur la base de la résidence. Le critère n’est plus la nationalité, qui n’a aucun sens au niveau local, ni la citoyenneté, car il ne s’agit pas ici de l’expression du Souverain. Le critère majeur est la seule résidence, validée par exemple par l’inscription au rôle fiscal local ou par une déclaration volontaire auprès des autorités locales, qui donnerait ainsi le droit de vote et d’éligibilité à tous les administrés, français et étrangers, habitant la circonscription dans les mêmes conditions (sans durée minimale de résidence pour les étrangers par exemple, cette distinction posant une inégalité de traitement entre administrés qui n’a aucun fondement). On devrait même admettre des droits de participation à tout administré régulier d’une collectivité au-delà de sa collectivité de résidence, qui pourrait ainsi voter également aux élections municipales de la ville où il possède par exemple une résidence secondaire, ou participer aux consultations dans les villes où il travaille (ce qui pourrait s’assimiler à une « résidence diurne »), où étudient ses enfants, où sont hospitalisés ses parents, etc. et qui les concernent tout autant en tant qu’administré « temporaire ». La loi serait appelée à fixer les conditions de cette participation.

3) Cette domocratie peut reposer sur un régime représentatif local, disons par nécessité. La division des tâches au niveau du travail existe aussi au niveau politique, les populations n’ayant pas toujours la disponibilité ou la compétence pour gérer elles-mêmes leurs affaires. Mais l’élection de représentants par les habitants ne saurait priver ensuite ces populations de leur pouvoir de contrôle ou d’intervention dans la gestion de ces affaires locales dont ils sont les premiers concernés. Les autorités locales, pour ces affaires locales, restent en effet au service des habitants qui disposent initialement du droit de décider, de consentir ou de participer aux décisions locales, sur la base du principe démocratique. La domocratie « participative » ne doit pas être considérée comme un simple gadget dépendant du bon vouloir des élus, mais elle est un des moyens fondamentaux d’expression de la volonté des habitants qui disposent du pouvoir local originaire, et dont la volonté doit être régulièrement requise et respectée. Les autorités représentatives ne sauraient ainsi monopoliser ni capturer le pouvoir originel des habitants qu’elles sont censées servir.

La proximité de cette gouvernance locale facilite d’ailleurs la participation des populations : guichets de contact entre l’administration locale et les habitants, consultations ou référendum locaux plus simples à organiser, sondages d’opinion, pétitions, jurys citoyens, conseils divers, etc. Du côté du contrôle du pouvoir, on peut également penser à la création d’un tribun local, chargé de contrôler les administrations de l’intérieur, à la création de responsables de quartiers, au renforcement des pouvoirs des habitants individuels ou collectifs (associations, conseils de quartier, commerçants), consultés sur les projets urbains, et dont l’opinion doit être prise en compte par les autorités locales qui sont ici les exécutrices de leur volonté.

Cette gouvernance locale peut également être complétée par des dispositifs technologiques facilitant la participation des populations : sites internet interactifs des collectivités, sites de type Civocracy pour organiser des forums et des sondages en lignes au profit des collectivités, ou City Lity pour permettre aux habitants d’envoyer des remarques de proximité, et autres applications diverses permettant la consultation à distance, des interactions variées, etc.

Ces exemples n’épuisent pas les formules « domocratiques » d’intégration des habitants aux décisions les concernant, dans le cadre fixé par le Souverain et la loi. La loi nationale doit d’ailleurs organiser les modalités de cette intégration en respectant les logiques du système. Elle doit ainsi permettre ou imposer la participation de tous les administrés aux décisions des collectivités territoriales ou des établissements de coopération, en supprimant d’une part la distinction faite entre administrés nationaux et étrangers contraire au principe d’égalité, et en supprimant d’autre part la distinction faite entre collectivités quand le droit de vote et d’éligibilité des étrangers communautaires n’est reconnu aujourd’hui qu’au niveau municipal et non pas départemental ou régional, alors que ces collectivités sont supposées être traitées de façon égalitaire.

Il faut souligner que la ville de Lyon, et progressivement la Métropole de Lyon, se sont engagées dans ce processus, parfois timidement mais de façon prometteuse.  L’adhésion à la Charte européenne des droits de l’homme dans la ville ouvre ainsi plusieurs portes. Il serait tout à l’honneur de la Métropole de développer cette dynamique, au nom de la théorie juridique et de l’efficacité de gestion mais aussi par souci de construire un tissu local correspondant à son nouveau statut. Car le projet métropolitain à Lyon ne se réduit pas à la création d’un nouveau mode de gestion technique des compétences locales, ni aux seuls rapports complexes entre la Métropole et les communes, ou entre exécutifs locaux. Le fondement même de ce projet est la transformation d’un simple établissement public de coopération intercommunale en une véritable collectivité territoriale. Autrement dit, il s’agit de passer d’une approche techniciste de gestion de services à la mise en place d’une véritable société locale dont les habitants eux-mêmes sont la source et l’aboutissement. Au-delà des techniques managériales, c’est en effet par l’intégration des habitants aux processus locaux que peut s’engendrer une dynamique collective porteuse de développement, d’intériorisation et d’efficacité. La théorie juridique rencontre ici l’utilité économique et sociale, pour souder habitants et autorités locales dans un projet commun.

Dans ce domaine nouveau de domocratie métropolitaine, une réflexion de fond est à mener, et des techniques pertinentes sont encore à inventer. Du moins, faut-il comprendre qu’une nécessité est là, et que la Métropole de Lyon, au service de ses habitants, a tout à gagner à saisir intelligemment cette opportunité.

 

 

[1] Art.3 de la Constitution : « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum…. Sont électeurs, dans les conditions déterminées par la loi, tous les nationaux français majeurs des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et politiques. »

Art.24 : « Le Parlement vote la loi… Il comprend l’Assemblée nationale et le Sénat…. Le Sénat… est élu au suffrage indirect. Il assure la représentation des collectivités territoriales de la République ».