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La mise en œuvre de la Politique de la Ville dans l’agglomération lyonnaise

Interview de Dominique MOUILLAUX

chef du Service Habitat-Ville de la Direction Départementale de l'Equipement du Rhône (DDE)

<< Si la Communauté urbaine était en retrait au début de la Politique de la Ville, dans les années 1990, elle en devenait le moteur sur les volets urbain et de l’habitat. >>.

Date : 08/09/2009

Dominique Mouillaux  est aujourd’hui chef du Service Habitat-Ville de la Direction Départementale de l'Equipement du Rhône (DDE). Dès le début des années 1980 et la mise en place des premiers dispositifs de la Politique de la Ville dans le Rhône, il a été un interlocuteur privilégié de la Communauté urbaine sur les questions de solidarité urbaine et plus particulièrement de l’urbain et de l’habitat. Dans cette interview, nous revenons avec lui sur la mise en œuvre de la Politique de la Ville dans l’agglomération lyonnaise, la collaboration entre l’Etat et la Communauté urbaine, les particularités et les principales avancées permises par ce partenariat.

Propos recueillis le 9 septembre 2009 par Catherine Panassier

 

1980 : Une agglomération en transition

Quelle image gardez-vous de l’agglomération lyonnaise des années 1980 ? L’image de l’agglomération lyonnaise du milieu des années 1980 que je retiens est celle d’une agglomération peu innovante sur le plan urbain, et qui finit de subir les grosses opérations urbaines des années 1960/1970 en périphérie, mais aussi en centre ville, à la Part Dieu ou au Tonkin. Ce que je retiens surtout de ces années, c’est le paradoxe propre à cette agglomération qui donne, d’une part, une image de richesse et de bien vivre et qui, d’autre part, est l’agglomération où se sont déroulés des événements particulièrement violents, je pense notamment à ceux des années 1980 à Vénissieux, puis à ceux de Vaulx-en-Velin en 1990. Dans d’autres grandes villes, à l’exemple de Marseille, où la situation sociale était pourtant plus tendue, et dans un territoire plus large, de tels phénomènes d’explosion médiatisés n’ont pas eu lieu. C’est peut-être d’ailleurs cette confrontation entre une agglomération riche qui a de vraies perspectives d’avenir, une histoire, un fort potentiel, et des réalités sociales difficiles localisées à la périphérie, qui a créé un décalage de plus en plus criant et explosif.

Quels sont les événements, situations ou quartiers qui vous ont le plus marqué ?Bien sûr je me souviens des violences aux Minguettes, mais ce sont celles de Vaulx-en-Velin qui m’ont le plus marqué. Je crois qu’elles ont été particulièrement marquantes, non pas parce qu’elles ont été plus violentes que les autres ou plus ou moins médiatisées, mais parce qu’elles nous ont surpris. En 1990 à Vaulx-en-Velin, nous étions tous - l’Etat, les collectivités locales, les bailleurs, la municipalité et les habitants - dans une dynamique positive de renouveau du quartier. L’inauguration de la place du Mas du Taureau était l’une des premières opérations symboliques de la Politique de la Ville. Je me souviens être venu en famille à l’inauguration du mur d’escalade et de l’ambiance si conviviale qui régnait. Je revois Michel Noir et Maurice Charrier circuler à travers les odeurs de merguez dans une certaine liesse populaire. Implicitement, nous partagions une certitude : celle de progresser vers un meilleur vivre ensemble dans ce quartier. Et, pas même dix jours plus tard, suite au décès de Thomas Claudio et des émeutes qui ont suivi, tout s’est écroulé. C’était vraiment très dur, je me souviens de la fatigue de Maurice Charrier, de l’accablement de tous. De tels événements relativisent l’action urbaine, ramènent à l’humilité et nous rappellent la fragilité de ces quartiers. Si Michel Noir était présent lors de l’inauguration de la place du Mas du Taureau, il l’a aussi été pendant les événements, et je me souviens précisément de la relation entre ces deux hommes dans ce moment difficile et douloureux : à l’évidence, il se passait quelque chose de particulièrement fort entre eux sur le plan humain. Il est vrai que, dans un même temps, ce coup dur a cimenté nos liens et surtout, engendré de nouvelles prises de conscience sur la réalité de ces quartiers qui vont d’ailleurs avoir des répercussions nationales. Les « événements de Vaulx-en-Velin » vont effectivement conduire l’Etat à revoir l’ambition et l’organisation de la Politique de la Ville en France.

Politique de la Ville 
Comment les relations entre l’Etat et la Communauté urbaine se sont-elles construites sur l’enjeu de Développement Social des Quartiers (DSQ), puis développées par la suite ?

En 1986, quand je reprends la mission de Gérard Callé, ce sont les maires qui sont le plus en avant. Quand le Préfet organise une réunion pour la mise en œuvre d’un projet DSQ, il invite d’abord le maire. On privilégie le quartier et le niveau communal. On est alors encore dans l’esprit d’Hubert Dubedout de développement global des quartiers à partir des habitants, et loin de l’idée de conduire d’importants projets urbains. La Communauté urbaine reste donc en retrait. Par ailleurs, à cette époque, il n’y a pas d’habitude de travail ou même de dialogue sur ces thématiques entre les élus du centre de l’agglomération et ceux de la périphérie, entre les maires de l’Est et ceux de l’Ouest. Les élus communautaires étaient plus loin de ces questions de solidarité. Enfin, la Communauté urbaine n’avait pas encore élaboré de politique de l’habitat. Or, ce sont surtout les bailleurs, et plus précisément, l’OPAC du Rhône et Logirel (aujourd’hui Alliade), qui se mobilisaient sur ces questions. Il faut se remémorer l’incroyable situation des Minguettes où 2500 logements, dont ceux de Logirel et de l’OPAC du Rhône, étaient et restaient vacants. C’est cette situation particulièrement exceptionnelle qui va conduire à une prise de conscience collective de la gravité de la situation des ZUP. Ce sont donc les bailleurs qui, aux côtés des municipalités, principalement à Vénissieux, et dans une moindre mesure à Vaulx-en-Velin, vont alerter l’Etat. Les bailleurs vont d’ailleurs se structurer en se regroupant pour peser dans les décisions. L’essentiel de la mobilisation va effectivement, dans un premier temps, venir de Vénissieux et moins de Vaulx-en-Velin et de Rillieux où le maire craignait que sa commune soit ainsi stigmatisée. La Communauté urbaine n’était alors pas vraiment partie prenante. Seuls quelques élus communautaires et l’Agence d’urbanisme particulièrement mobilisée vont s’intéresser à ces problématiques et amener progressivement l’ensemble des élus sur ces questions. Il va alors se dessiner une volonté d’aider les maires concernés, mais pas encore de politique solidaire d’agglomération. Les choses vont véritablement changer en 1989 avec l’arrivée de nouvelles équipes à la Communauté urbaine et dans certaines communes concernées. Une véritable volonté de travail en commun et un élargissement des territoires d’intervention vont se mettre en place. Par le dialogue, on va sortir des positions dogmatiques entre élus, mais aussi avec certains partenaires et notamment les organismes HLM. Se construit alors un vrai partenariat qui sera appelé à durer. De son côté, l’Etat local va pousser pour que se développe une « réflexion d’agglomération ». En 1990, on parle déjà de contrat d’agglomération. On assiste donc, dans ces années, à une conjonction de facteurs qui vont permettre à la Communauté urbaine de prendre toute sa place.

En 1989, le Grand Lyon créé un service Développement Social Urbain et nomme Pierre Suchet, un ancien chef de projet, comme directeur. Des équipes sont mises en place dans tous les quartiers retenus au titre de la Politique de la Ville. C’est une année de grands changements qui vont induire de nouvelles relations entre les techniciens de la DDE et de la Communauté urbaine. Pouvez-vous revenir sur cette année charnière ?

La création du service Développement Social Urbain (DSU) du Grand Lyon vient concrétiser la volonté des nouveaux élus communautaires de s’investir dans la Politique de la Ville. Cette dernière ne sera plus l’addition de projets communaux, mais une vraie politique d’agglomération. La création du service DSU provient ainsi de l’évolution politique de la Communauté urbaine, mais vient aussi en réponse à la volonté de l’Etat d’aboutir à un contrat à l’échelle de l’agglomération avec l’affirmation d’une plus grande ambition et d’une plus grande cohérence d’action.  
La création du service Développement Social Urbain va également permettre la mise en place d’une coordination des chefs de projet au-delà de leur simple rapport avec les maires, de gérer l’élaboration et la programmation financière des projets urbains, de permettre également des échanges sur l’ensemble des thèmes de la Politique de la Ville.
Les sous-Préfets à la Ville et les délégués de l’Etat qui vont se mettre en place au début des années 1990 et l’évolution des services de la DDE, vont accompagner cet élargissement et inciter le Grand Lyon, et tout particulièrement le service DSU, à investir le champ de l’habitat. Un travail commun entre la DDE, le Grand Lyon et les organismes HLM va, par exemple, permettre d’avancer sur les stratégies de réhabilitation et de GSUP (Gestion Sociale et Urbaine de Proximité). En effet, la mise en place des premières conventions GSUP, qui prendront également en compte les questions d’insertion et d’emploi avec le dispositif ARRADEP, vont permettre de développer des expérimentations en commun. Parallèlement, va se construire progressivement une vraie réflexion sur l’évolution urbaine des quartiers. Pour nous, la collaboration avec le service DSU a été une véritable porte d’entrée sur ces questions d’urbanisme et de projets urbains. La vision et l’ambition des projets urbains de la Communauté urbaine, ainsi que sa volonté de les partager avec l’ensemble des partenaires concernés était intéressante. L’élaboration des projets se faisait dans une confrontation, parfois conflictuelle, des points de vue entre la commune, la Communauté urbaine, les organismes HLM et l’Etat. Cependant, la force de ce partenariat a toujours permis de déboucher sur des projets collectivement portés. Et si la Communauté urbaine était en retrait au début de la Politique de la Ville, dans les années 1990, elle en devenait le moteur sur les volets urbain et de l’habitat. Nous avons résolument construit une politique partagée, une efficace collaboration et ce, sans que personne ne perde son identité.

Les Préfets, sous-Préfets à la Ville, directeurs de l’équipement, élus ou secrétaires généraux de la Communauté urbaine ont changé durant les années 1980 et 1990. Quels impacts ces changements ont-ils eu sur la Politique de la Ville et sur le partenariat entre les services ?

L’habitude de travail en commun entre les différents partenaires, et notamment entre les services de l’Etat et plus particulièrement de la DDE et le service DSU du Grand Lyon, existe depuis le début de la Politique de la Ville. Elle s’est située dans l’esprit d’Hubert Dubedout, où l’Etat s’inscrivait dans un partenariat, incitait à un partage des constats et à une collaboration pour initier des solutions. Les notions de dialogue et de contrat prévalaient déjà. C’est pourquoi elle a perduré et perdure encore aujourd’hui. Au niveau de l’Etat local, les Préfets, les sous-Préfets à la Ville et les Préfets délégués ont très nettement porté cette politique et marqué également les collaborations entre les différentes institutions de façon tout à fait constructive. Cette continuité du travail partenarial et ses résultats restent malgré tout pour moi quelque chose de remarquable. Et même si la remise en cause de la Politique de la Ville des années 2002/2003 et la création de l’ANRU ont modifié des habitudes de travail, nous avons continué à travailler dans une logique partenariale acquise.

Un laboratoire de politiques urbaines
Dans une interview réalisée l’été dernier, Pierre Suchet soulignait que la qualité du partenariat entre le Grand Lyon, l’Etat et les bailleurs avait permis à l’agglomération lyonnaise de servir d’exemple, d’être un véritable laboratoire de politiques urbaines, et d’expérimenter des dispositifs qui ensuite se sont généralisés. Partagez-vous ce point de vue ?

Oui, totalement, même s’il ne faut pas se gargariser des succès et reconnaître que s’il y en a eu, nous avons également rencontré des difficultés. Car, si nous avons effectivement expérimenté pas mal de choses intéressantes, elles n’ont pas toujours été intégrées dans le droit commun. Le travail inter bailleurs reste fragile. Lorsqu’il a été remis en cause, nous avons œuvré pour qu’il demeure car c’est vraiment un plus indéniable dans la conduite d’une politique de l’habitat sur un territoire. Le travail sur la GSUP est particulièrement exemplaire comme l’est aussi la politique de relogement opérationnel dans le cadre des opérations de renouvellement urbain. Je reste convaincu de l’intérêt de conjuguer des politiques communes pour relever les défis de l’habitat et de la solidarité.
 
A votre avis, un tel partenariat est-il spécifique du milieu lyonnais, lié à une certaine culture de la négociation et du compromis ?

Je pense qu’il y a effectivement à Lyon une certaine tradition du dialogue et du compromis. Historiquement, la gauche et la droite se sont toujours parlé et plus globalement il existe des réseaux forts où les choses s’expriment et se négocient. C’est une évidence, les relations  partenariales entre les collectivités et l’Etat sont plus adultes dans l’agglomération lyonnaise qu’à Saint-Etienne ou à Grenoble. Je pense surtout que c’est la conjugaison de cette habitude lyonnaise et de l’esprit même de la Politique de la Ville qui a rendu ce partenariat particulièrement fort. En effet, et même encore aujourd’hui, il reste dans la Politique de la Ville un état d’esprit, une volonté de bâtir des politiques avec les collectivités locales, une valorisation des principes d’approche globale des territoires, de prise en compte des spécificités locales, de partenariat et de contractualisation. On mesure d’ailleurs insuffisamment combien cette position était novatrice à l’époque, et l’avancée qu’elle a engendrée dans la conduite des politiques publiques, et l’on peut regretter qu’elle n’ait pas plus essaimé.

Vous avez été parmi les précurseurs de la Politique de la Ville, première politique de discrimination territoriale positive. Pensez-vous qu’aujourd’hui cette politique intéresse la nouvelle génération d’agents de l’Etat et des collectivités locales ?

Dans les services de l’Etat, et peut-être surtout dans les collectivités locales, les nouveaux s’intéressent effectivement à ces sujets, même s’ils sont probablement moins militants que nous l’étions, ou différemment militants. Pierre Suchet et moi-même sommes nés au début des années 1950. Aujourd’hui, ce sont ceux qui sont nés dans les années 1960 qui arrivent aux commandes. La nouvelle direction de l’habitat et du développement social urbain (DHDSU) du Grand Lyon en est un parfait exemple. C’est une excellente chose. Ils vont à la fois porter une histoire, permettre qu’un certain esprit de confiance et des habitudes de travail en commun demeurent et, dans un même temps, engendrer de nouvelles dynamiques, en s’appuyant sur des équipes projet qui se renouvellent également.

Et demain ?
 
De votre point de vue, comment se dessine l’avenir du travail partenarial de la Politique de la Ville dans l’agglomération lyonnaise ?

Il est difficile d’envisager l’avenir de façon précise. Nous sommes à un moment où émergent de nouvelles orientations qui vont profondément modifier le fonctionnement de chaque institution et des institutions entre elles. L’évolution du rôle de l’Etat et la réorganisation de ses services au niveau départemental et régional, la poursuite de la décentralisation, la réforme des collectivités locales, sont autant de chantiers qui vont créer une évolution des compétences et de nouveaux modes de fonctionnement. Toutes ces grandes transformations vont offrir de nouvelles perspectives à la Politique de la Ville et permettre d’écrire une nouvelle page du travail partenarial qu’elle suppose.