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L'agenda 21 du Grand Lyon et le développment durable

Interview de Nadia MABILLE

chargée de mission Agenda 21 au Grand Lyon en 2009

<< Nous avons proposé que notre Agenda 21 soit un processus d’amélioration continue, visant à rendre le Grand Lyon exemplaire >>.

Comment le Grand Lyon, pionnier en matière d’écologie urbaine au début des années 90 a-t-il pris, bien plus tard, le virage du développement durable pour adopter, en mai 2005, son Agenda 21 et s’atteler aujourd’hui à un Plan Climat ?
Nadia Mabille, chargée de mission Agenda 21 à la Délégation Générale au Développement Urbain (Service stratégie d’agglomération) raconte ce grand tournant.

Réalisée par :

Date : 07/04/2009

Quand vient, dans votre parcours, l'intérêt pour l'environnement ?
A l’université de Pau où j’étudiais la géographie, des enseignants étaient branchés sur l’écologie urbaine comme moteur de développement local et durable. Lors de ma maîtrise, je me suis mise naturellement à travailler sur le développement durable. Je me suis aussi rendue compte que les communes pouvaient agir à partir de leurs compétences, même si elles ne le percevaient pas. A l’issue d’un DEA, j’ai fait mon stage à la mairie de Bègles. Ce terrain d’études m’a pris par la main.

Un intérêt pour les collectivités locales….
Oui, j’ai pris conscience qu’il m’intéressait de travailler dans des collectivités locales pour renforcer les politiques publiques à partir du développement durable. Mais je voulais connaître aussi le monde de l’entreprise pour appréhender le développement durable dans sa globalité, ce que j’ai fait pendant un an. J’ai aussi travaillé pour une structure associative, la Conférence permanente sur l’aménagement et l’urbanisme, qui, à l’interface entre le monde de l’université et celui des collectivités locales, produit de l’ingénierie territoriale. Dans ce cadre, j’ai collaboré avec des collectivités locales afin de travailler sur des sujets très différents comme l’accueil des gens du voyage, des ateliers d’urbanisme, les entrées de ville, etc.

Comment les collectivités locales appréhendaient-elles le développement durable dans les années 90 ?
Le développement durable apparaissait très nébuleux, du discours et très peu d’action. Peu de gens l’appréhendaient, et quand ils le faisaient c’était souvent par le prisme de l’environnement. Les collectivités ont fait de même, en faisant évoluer les premières chartes de l’environnement ou d’écologie urbaine, donc en restant sur une entrée environnement. Peu de collectivités ont considéré par exemple que l’outil contrat politique de la ville pouvait booster leur politique de développement durable. 
Dans les années 90, l’approche systémique qui consiste à considérer que l’on ne peut pas penser le développement sans penser son impact sur l’environnement, sur la répartition des richesses, etc. était faiblement appréhendée par les élus. Les techniciens étaient un peu plus en avance, mais c’était surtout les acteurs associatifs, les militants de l’environnement qui interpellaient, et le monde de l’université qui conceptualisait la notion de développement soutenable, exposait sa richesse.
Dans ces années, il y a eu aussi un tournant. Le monde des collectivités et le ministère de l’Environnement ont abandonné la référence originelle à la notion de développement soutenable, pour adopter la notion plus creuse et restrictive de développement durable. 

Le débat sur le choix entre développement durable et développement soutenable est-il clos ?
De mon point de vue, en effet, il a été arbitré. Les collectivités anglo-saxonnes sont restées sur la ligne du développement soutenable. En France, nous avons biaisé cette notion. La thèse d’Aurélien Boutaud  le montre très bien : avec les principes de gagnant gagnant, de développement pour les générations futures, on rassure, mais on n’est plus sur un principe de rupture.

Avant 2003, le Grand Lyon s’intéressait-il au développement durable ?
Le Grand Lyon s’était doté depuis 1992 d’une Charte d’écologie urbaine, ce qui était très novateur pour l’époque. Ce projet posait les premières bases d’un développement durable en mettant en valeur la trame verte, en proposant un observatoire de l’environnement, etc. C’est aussi l’époque du tri sélectif, de la mise en place d’un premier Plan de déplacements urbains, d’une politique de la ville, etc.
Par ailleurs, dès 2001, la direction Prospective avait sollicité Rhônalpénergie pour savoir comment les services du Grand Lyon s’appropriaient le développement durable et agissaient en la matière. Aurélien Boutaud commençait sa thèse dans le cadre d’une bourse CIFRE avec l’ADEME, l’Ecole des Mines et le Grand Lyon. Il nous a aidé d’abord à nous mettre d’accord sur un vocabulaire, puis à élaborer une culture interne du développement durable vis-à-vis des agents, par le biais des correspondants développement durable, ou d’outils communs comme la grille développement durable. Il avait à la fois une vision interne et externe du sujet.  

Quelle est votre mission en arrivant au Grand Lyon ?
Quand je prends le poste de chargée de mission Agenda 21 en 2003, j’ai en tête la loi Voynet d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire du 25 juin 1999 qui dit qu’un Agenda 21 est un projet d’agglomération, ou un projet de pays, élaboré en concertation avec une instance dédiée, le Conseil de développement. Pour les premières collectivités qui s’engagent dans cette voie, un Agenda 21 est un diagnostic territorial accompagné d’une grande phase de concertation, suivie d’un catalogue d’actions à la Prévert. Je pense logiquement que l’Agenda 21 du Grand Lyon sera le projet d’agglomération.
Lors de ma prise de poste, on ne me signifie pas l’inverse et je chemine en ce sens lors des premiers mois à la direction Prospective. Je reste d’autant dans cette idée que la démarche Millénaire3, portée par cette même direction, avait débouché sur un projet d’agglomération intitulé « 21 priorités pour le 21ème siècle ». N’était-il pas une base pour préparer la future étape de l’Agenda 21 ? Je me suis progressivement rendue compte que les choses étaient beaucoup plus complexes. Les 21 priorités avaient été énoncées durant le mandat de Raymond Barre. Le plan de mandat 2001-2008 de Gérard Collomb indique pour sa part que le Grand Lyon va s’engager dans une démarche de développement durable et adopter un Agenda 21 sur la base des engagements pris avec la Charte de l’écologie urbaine. Entre temps, un groupe d’acteurs de la société civile, au sein du Conseil de développement, considérant que l’Agenda 21 était inscrit dans le plan de mandat, a commencé à en élaborer des éléments. Une sorte de TGV au sein de cette instance prenait la responsabilité de faire des propositions très rapidement ! La société civile était motrice !

Comment réagissent élus et services face à cette société civile aussi motivée ?
Cela motive l’exécutif mais aussi les services du Grand Lyon. Il devenait important de proposer une conduite de projet claire et attrayante pour mobiliser un grand nombre d’acteurs. De la sorte, ma mission première a été de proposer cette conduite de projet. 
Mon travail, en lien avec le directeur général des services Benoît Quignon, le directeur de la prospective Patrick Lusson et Geneviève Ancel du cabinet du Président a consisté à énoncer ce qu’est le développement durable du point de vue des élus, des techniciens et de la société civile, en croisant ensuite ces points de vue, avis, propositions pour obtenir une ligne directrice consensuelle, et la décliner enfin sous forme de programme d’actions. Le Président Gérard Colomb étant référent de cette démarche. 
Nous avons finalement proposé que l’Agenda 21 soit un processus d’amélioration continue, visant à rendre le Grand Lyon exemplaire. L’objectif  a donc été de travailler sur nous-mêmes, sur des éléments de processus, de questionner du coup les services qui sont en portage des politiques publiques. 

Quelles ont été les étapes pour arriver au plan d’action de l’Agenda 21 ?
En 2004, une première délibération portant sur le cadre stratégique de l’agenda 21 est votée à l’unanimité. Elle affirme que le développement durable est un enjeu pour le Grand Lyon et donne à la Mission Agenda 21 la légitimité d’engager une conduite de projet et le premier plan d’action. Cela permet aussi de mettre en place un comité de pilotage développement durable qui perdure dans le cadre de ce nouveau mandat 2008-2014. Le comité de pilotage donne le cadre de travail, propose des grands éléments programmatifs qui sont ensuite mis en place par les services, par le biais par exemple des correspondants développement durable.
En parallèle, la direction générale ouvre un espace de créativité, où 30 à 40 cadres volontaires se réunissent pour partager leurs analyses et établir des propositions. 
L’ensemble de la démarche est bien sûr alimenté par l’ensemble des travaux menés par la direction Prospective dirigée entre 2004 et 2008 par Corinne Tourasse et par une Mission Agenda 21 qui à partir de 2005 sera constituée de trois cadres.
Plus précisément, mon travail a consisté à mettre en place des lieux de travail interservices et à proposer des méthodologies d’animation pour que chacun s’exprime, à être finalement chef d’orchestre en lien avec les élus, la direction générale, les services techniques, le Conseil de développement, etc.

Le plan d’action de l’Agenda 21 adopté en 2005, issu de tout ce travail, était-il novateur ?
Il faut bien reconnaître que notre démarche et nos propositions n’étaient pas révolutionnaires. Il avait été décidé que l’Agenda 21 serait un outil pragmatique venant compléter les documents existants, comme le PLU ou le SCOT. L’Agenda 21 a été un agenda 21 d’institution et non un projet de territoire. 
Par contre, on a reconnu qu’il était un élément de stratégie, et faisait monter en compétence l’ensemble des services. Il a aussi mis en évidence que chaque direction avait du potentiel pour agir dans le sens du développement durable.

L’Agenda 21 comporte cinq orientations stratégiques : pouvez-vous les expliciter ?
Premièrement, il faut faire dialoguer cohésion sociale et développement économique pour élaborer des outils communs. Deuxièmement, il faut appréhender le réchauffement climatique en luttant contre l’effet de serre. Sur ce point le Grand Lyon a été très innovant puisque nous avons été la première collectivité à inscrire dans un Agenda 21 que l’ensemble énergie-changement climatique-air devait fonctionner de manière imbriquée. 
La troisième orientation de l’Agenda 21 porte sur l’environnement et l’amélioration du cadre de vie des habitants. Cela consiste à dire qu’environnement et santé publique doivent fonctionner ensemble, et donc à mettre en exergue ce que font les services en la matière. 
La quatrième positionne le Grand Lyon et les communes comme animateurs du développement durable. La cinquième engage l’institution communautaire à se mobiliser pour le développement durable. 

Quels sont les premiers résultats ?
Pour moi, nous avons gagné une première étape dans le sens où à la fin du dernier mandat, en 2008, il a été décidé que le développement durable sera désormais le fil rouge de la mise en œuvre de la politique publique du Grand Lyon. C’est écrit à la fois dans le plan de mandat, et à la fois dans le Projet pour l’Administration Communautaire. Les directions de l’Eau et de la Propreté ont élaboré leur stratégie à partir de la référence au développement durable. La Délégation Générale au Développement Économique et International (DGDEI) fait de même avec les Cleantech… J’ai assisté à un renversement des postures. Aujourd’hui, l’environnement n’est plus perçu comme une contrainte, il devient une opportunité économique, créatrice d’emplois, de filières voire même d’image de marque !

Le fait qu’au début des années 90 le Grand Lyon se soit doté d’une mission écologie urbaine a-t-il permis d’aller plus vite vers le développement durable ?
Oui, sans aucun doute. Cette mission apportait de la transversalité entre l’environnement et l’urbanisme, l’habitude aussi d’une conduite de projet qui fixait des éléments stratégiques, des objectifs opérationnels, se déclinant après en plan d’action. Il est clair qu’il aurait été impossible d’aller aussi vite vers un développement durable sans l’expertise de cette mission.

Que devient la notion d’écologie urbaine quand on veut faire du développement durable ? En a-t-on encore besoin ?
Je ne cesse de dire que oui, l’écologie urbaine ne se dissout pas dans l’Agenda 21. Pour faire du développement durable au Grand Lyon, il faut que l’on sache ce que l’on veut en matière d’environnement, d’économie, de social, et qu’à partir de là on affiche les enjeux du développement durable et appréhende les croisements.

Le Grand Lyon échange-t-il avec d'autres collectivités sur ce sujet ?
Au sein de l’association des communautés urbaines de France, nous avons mis en place un groupe de chargés de mission développement durable pour pallier à notre solitude de chargé de mission, mais surtout pour partager des expériences et monter ensemble en compétence. Il peut être angoissant d’être chargé de mission Agenda 21, car on se demande tous si ce que l’on propose est à la hauteur des enjeux. Nous avons travaillé ensemble, élaboré en particulier un discours commun des communautés urbaines sur le développement durable et une Charte des communautés urbaines dans le cadre du Grenelle de l’environnement.

De multiples communes du Grand Lyon ont adopté un Agenda 21. Le Grand Lyon élabore-t-il son plan d’action en lien avec elles ?
Nous essayons au mieux de tisser des liens et des partenariats. Dans le cadre des Conférences des maires, deux Agendas 21 territoriaux ont été mis en place à l’échelle de bassins de vie, l’un dans la Vallée de la chimie, l’autre dans le Val de Saône, avec une conduite de projet Grand Lyon. Nous travaillons étroitement avec les communes qui nous sollicitent.

Il est plus difficile au Grand Lyon d’agir sur le volet social du développement durable que sur les volets environnemental et économique, en raison de ses compétences. N’est-ce pas un problème pour l’avenir ?
C’est vrai, le social ne relève pas de notre compétence directe, c’est celle des communes et des départements. Du coup, on n’est pas obligatoirement attendus. Par contre, nous avons deux enjeux très forts d’agglomération que sont la politique de l’habitat et la politique de la ville. Entre 2005 et 2007 nous avons élaboré un référentiel social avec le service politique de la ville et renouvellement urbain et l’Agence d’urbanisme, à l’instar du référentiel environnement qui met en exergue l’ensemble des politiques publiques d’environnement sous la forme d’objectifs et d’indicateurs.
Le Grand Lyon affiche aussi des orientations qui vont au-delà de ses compétences. On l’a fait en se demandant ce qu’est le développement durable du point de vue social. Nous sommes arrivés à l’idée que c’est se soucier des inégalités, de l’accès aux soins, de la formation des jeunes et tout au long de la vie, de la sécurité… Nous avons construit des outils, avons calculé l’indice de développement humain, avons aussi cherché à appréhender la pauvreté. Jusqu’à présent, la réponse à la question « quelle peut être la politique sociale du Grand Lyon » était exprimée par petits bouts. Nous avons essayé, avec de multiples partenaires, les communes, le Conseil général, le Rectorat, la Caisse d’allocations familiales… de la formuler, afin que le Grand Lyon puisse fédérer un certain nombre d’entités dans une perspective d’agglomération. 

Peut-on dire qu'une culture du développement durable est aujourd’hui installée au Grand Lyon ?
Oui, il n’y a plus besoin de dire ce qu’est le développement durable, de convaincre de son importance. Le haut encadrement et les agents de catégorie A sont sensibilisés à la notion, ils savent qu’ils doivent agir en ce sens.

Quelles sont les prochaines étapes pour le Grand Lyon ?
C’est de faire en sorte que tout ce travail collaboratif soit consolidé. Je pense que cela repose encore beaucoup sur des individus et leur bonne volonté et que ce n’est pas assez entré dans les processus.

Quelques exemples d’action ?
Maintenant, on ne peut plus faire une opération de réhabilitation de voirie sans mettre en place un chantier propre ; il est impossible de vendre du foncier à un promoteur sans lui demander de prendre en compte, dans la négociation, notre référentiel habitat durable ; nous nous sommes dotés d’outils communs comme le calcul d’un bilan carbone, la manière d’écrire un cahier des charges en intégrant des clauses sociales ou environnementales. La charte de l’achat du Grand Lyon s’est donnée un objectif de 60% des marchés prenant en compte les critères sociaux ou environnementaux. Cela signifie que le service des achats (la DAJCP) s’engage à faire en sorte que les services consolident leur cahier des charges si ces critères ne sont pas pris en compte. Des process commencent à s’affiner dans le management interne de notre collectivité.

Pour ce mandat, l’Agenda 21 a-t-il de nouvelles ambitions ?
Lors de l’actualisation de l’Agenda 21 en 2007 nous avons conforté le volet de lutte contre le changement climatique. Le nombre d’actions a augmenté, on est passé de 85 à 100 actions de 2005 à 2007. Mais il reste à dire ce qu’est l’Agenda 21 dans ce mandat. Il nous faut changer de braquet et faire de l’Agenda 21 un projet de territoire.

Concrètement, comment cela pourrait se traduire ?
Cela consisterait à reconsidérer l’ensemble de nos politiques publiques et à travailler de manière partenariale, avec les habitants pour des changements de comportements, et avec les partenaires économiques, la SNCF, la CCI, Total, Rhodia, etc. C’est en travaillant de manière partenariale que l’on passera à une nouvelle phase.