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Les inégalités territoriales d’accès à l’emploi

Texte d'auteur

En région lyonnaise comme partout ailleurs, les différences territoriales dans les chances d’accéder à l’emploi sont beaucoup plus marquées qu’on ne l’imagine, et cela à toutes les échelles spatiales, entre quartiers, entre communes ou entre départements. Dans cet article, Yannick L’Horty, professeur d’économie à l’Université Paris-Est, explique que ces disparités, plutôt stables dans le temps, illustrent la persistance des effets de territoire sur le marché du travail. Pour réparer ces fractures spatiales, il importe de mettre en œuvre des politiques publiques actives visant à promouvoir la cohésion territoriale. La difficulté est de concevoir des politiques qui soient à la fois ciblées sur les publics les plus fragiles et les territoires les plus vulnérables.

Les chercheurs qui s’intéressent au marché du travail accordent le plus souvent une place restreinte aux contextes locaux, aux disparités territoriales d’emploi et de chômage ou encore, à l’évaluation de politiques locales, comme si la diversité des territoires ne permettait pas d’éclairer les déterminants de l’emploi et comme si elle ne devait pas être considérée dans la conception même des politiques publiques. Inversement, les acteurs locaux mettent en valeur la singularité de leur territoire pour lequel des actions purement nationales ou régionales, conçues d’en haut, sont dans l’incapacité de  répondre à la réalité des besoins locaux. Dès lors que l’on parle de problèmes d’emploi et de chômage, il importe de réconcilier ces points de vue. Il y a clairement une réalité globale qui dépasse les singularités territoriales comme le rappelle chaque jour le contexte de crise. Mais il y a clairement aussi des différences locales, souvent très marquées entre les territoires. La lutte contre le chômage relève ainsi à la fois de politiques nationales et légales, différenciées ou non dans l’espace, et d’une action publique locale, légale ou extra-légale, nécessairement différenciée spatialement, à tous les échelons d’intervention. Toute la difficulté est sans doute d’organiser la complémentarité des rôles et de coordonner les acteurs à tous les niveaux d’action.

Observer les disparités locales.

Un premier problème est de prendre la mesure des disparités locales dans le domaine de l’emploi, qui est l’un des plus structurants pour toutes les questions sociales. Les inégalités d’accès à l’emploi conditionnent en effet les inégalités de revenus, l’exposition au risque de pauvreté, et à long terme, elle creuse les inégalités de patrimoines. 

Pour analyser les disparités territoriales qui affectent les marchés du travail, deux types d’approche sont envisageables. On peut mobiliser tout d’abord des indicateurs de stock, tels que le nombre de demandeurs d’emploi, le volume d’emploi, ou le taux de chômage local. On peut aussi utiliser des indicateurs de flux sur le marché du travail, tels que des taux d’entrée et de sortie du chômage, la durée moyenne de séjour dans le chômage, l’ancienneté des demandeurs d’emploi, etc. Les deux approches sont complémentaires et c’est pourquoi il importe de les mener de façon conjointe. Les indices de stock permettent de prendre la mesure de l’ampleur des difficultés tandis que les indices de flux retracent la réalité des parcours individuels. Un marché local du travail très dynamique, où l’on retrouve rapidement un emploi et où les employeurs pourvoient rapidement leurs offres, peut présenter un taux de chômage élevé, si les taux d’entrée en chômage sont importants relativement aux taux de sortie.

Nous avons développé une méthode originale pour prendre la mesure des disparités locales sur le marché du travail à partir d’indices de flux calculés sur des sources administratives, dans le cadre d’un programme de recherche baptisé SOLSTICE (pour Système d’Observation Localisé et de Simulation des Trajectoires d’Insertion de Chômage et d’Emploi). Nous appliquons cette méthode sur les données de Pôle Emploi et sur celles de la CNAF, qui permettent d’étudier les sorties du RMI et depuis 2009, celles du RSA. Cela nous permet de porter un diagnostic sur l’ampleur des disparités locales à l’échelle nationale  . Nous déclinons ce diagnostic dans chacune des 22 régions en tentant de mettre en évidence des invariants dans l’organisation spatiale des disparités locales des marchés du travail . Nous avons réalisé des études plus approfondies dans un petit nombre de régions : l’Ile-de-France, le Languedoc-Roussillon, Provence Alpes-Cotes d’Azur. Nous rappelons ici quelques enseignements issus de ces travaux  .

Nous donnons une illustration des résultats de ces travaux pour la région Rhône-Alpes dans les deux cartes ci-après Premier constat, ici comme ailleurs, les différences dans les chances de sortir du chômage sont très marquées d’une localité à l’autre. Selon les indicateurs considérés, les taux de sortie peuvent varier dans un facteur de 1 à 3 entre les 10% des localités les plus favorables et les 10% les moins favorables. Les cartes des taux de sortie du chômage témoignent ainsi de fortes différences des conditions du retour à l’emploi des chômeurs (Cartes 1-A et 1-B). Quelle que soit la définition des sorties du chômage, il n’est pas rare de constater que deux localités contigües ont des durées de chômage qui les situent dans des déciles opposés de la distribution des durées de chômage. Le lieu de résidence du demandeur d’emploi exerce ainsi un effet majeur sur ses chances de retrouver un emploi.
Deuxième constat, les disparités spatiales des taux de sorties locaux du chômage ne sont pas distribuées au hasard dans l’espace. On peut le vérifier à différentes échelles. Si l’on observe la Région dans son ensemble (carte 1-A), la logique semble être celle d’un dégradé de bandes diagonales, du nord-est où les sorties sont rapides, au sud-ouest où la durée du chômage est longue. On constate ainsi que les communes qui présentent des chances de sortir uniformément favorables sont concentrées dans des zones spécifiques, dans l’Ain à l’est de Macon, en Isère autour de Grenoble, en Savoie et Haute-Savoie, où les perspectives d’emploi saisonnier limitent fortement la durée des épisodes de chômage)  et qu’il en va de même pour les communes où les sorties rapides du chômage sont rares (dans le quart sud-est du Grand Lyon, ou au nord de l’Ardèche). 

A l’échelle plus restreinte de l’aire urbaine de Lyon, une structure spatiale spécifique apparaît également. Si l’on observe la carte 1-B, la logique semble plutôt concentrique, avec des sorties globalement moins rapides au centre, plus élevées en périphérie du Grand Lyon, et encore plus élevées dans plusieurs pôles de la couronne péri-urbaine. Pour autant, les contrastes spatiaux à l’intérieur de chaque couronne restent très marqués. Si l’on restreint l’analyse à l’ensemble des communes membres du Grand Lyon, les différences sont nettes entre celles de l’est et du sud, qui sont caractérisées par des durées longues de chômage (à l’exception de la commune de Mions qui affiche des taux de sortie plus élevés) et les localités du nord et de l’ouest où les durées sont plus courtes (avec à nouveau quelques localités qui dérogent à la règle en présentant des durées élevées de chômage : Genay et Neuville-sur-Saône, au nord, Saint-Didier et Saint-Cyr au Mont-d’Or, Tassin la demi-Lune, et les 9ème, 4ème et 1er arrondissement de Lyon). 

     
Carte 1. Taux de sortie du chômage
1-A. A l’échelle régionale

 
 
1-B. A l’échelle de l’aire urbaine de Lyon

Lecture : taux de sortie des listes du chômage, cohorte 2001-2002, sans corrections par les caractéristiques individuelles des demandeurs d’emploi et sans prise en compte de la récurrence des épisodes de chômage. Les communes sont regroupées par classes de taux de sortie.
Source : Solstice, à partir des données de Duguet et alii (2009).

Il y a bien une certaine structure spatiale de ces disparités, disons une géographie spécifique. Etudier ce type de géographie sur des données de flux est au cœur de notre programme de recherche. Nous mesurons en particulier la contribution des caractéristiques individuelles des demandeurs d’emploi à ces disparités, et nous calculons des sorties du chômage en neutralisant les différences locales des caractéristiques des demandeurs d’emploi, i.e. en raisonnant à structure socio-démographique des demandeurs d’emploi égale par ailleurs. Dans le cas de Lyon, par exemple, les taux ainsi corrigés sont plus faibles que les taux bruts, ce qui signale que les caractéristiques individuelles des demandeurs d’emploi lyonnais accélèrent leurs sorties du chômage. Comme d’autres métropoles régionales, Lyon concentre une main-d’œuvre jeune et qualifiée, ce qui favorise les sorties du chômage toutes choses égales par ailleurs. Le contraste entre le centre de l’aire urbaine et sa grande périphérie apparaît dès lors plus marqué encore si l’on raisonne sur des taux de sortie corrigés. La ville de Lyon et toute les localités du quart sud-est du Grand Lyon (à l’exception de la commune de Mions) sont autant de territoires où les sorties rapides du chômage ne sont pas favorisées.    

 
On retrouve ces deux constats, fortes disparités spatiales et régularité dans l’organisation spatiale de ces disparités, pour toutes les cohortes de demandeurs d’emploi sur lesquelles nous avons estimé des durées de chômage, dans toutes les régions, et pour toutes les définitions des sorties, que l’on observe les sorties des listes ou les reprises d’emploi déclarées, avec ou sans prise en compte des problèmes de récurrence, en prenant en compte ou non les caractéristiques individuelles des demandeurs d’emploi. Les régularités spatiales dans la distribution des durées de chômage ont donc un caractère structurel et permanent, et elles ne s’expliquent pas par les caractéristiques individuelles des demandeurs d’emploi, du moins à l’échelle régionale. A une échelle plus fine, celle des arrondissements de Paris ou celle du Grand Lyon, les différences de compositions socio-démographiques jouent un rôle plus marqué. Cela signifie qu’il existe bel et bien de puissants effets de territoire (ou « effet de lieu ») qui exercent un effet déterminant sur les trajectoires individuelles des demandeurs d’emploi, indépendamment de leurs caractéristiques individuelles, et que ces effets de territoire sont persistants dans le temps.

Mesurer l’effet de la crise : une étude inédite en région lyonnaise

Il n’existe encore aucune étude ayant pris pleinement la mesure des effets de la crise sur ces disparités. Néanmoins un projet est en cours de réalisation sur le territoire du Grand Lyon et de ses environs.  Réalisé dans le cadre de l’Observatoire emploi, insertion et cohésion sociale du Grand Lyon, l’objectif de ce projet de recherche est de mener à bien une analyse approfondie des disparités spatiales d’accès à l’emploi dans l’agglomération lyonnaise.La recherche couvre toute l’agglomération de Lyon et la situe dans son contexte régional de façon à mettre en perspective les territoires les uns par rapport aux autres. Il s’agit d’observer les comportements moyens et ceux de groupes particuliers « à risque » du point de vue des trajectoires sur le marché du travail : les jeunes, les seniors, les moins diplômés. On mobilise des indicateurs de flux estimés à niveau spatial fin sur des cohortes de demandeurs d’emploi à l’aide des fichiers de gestion de Pôle Emploi dans leur version exhaustive (ce qui nécessite l’accord et la participation de Pôle Emploi), tout en les complétant par des indicateurs de stock afin de cartographier les disparités locales du retour à l’emploi dans leurs différentes dimensions....
>La cartographie des sorties du chômage de différentes catégories de demandeurs d’emploi est utile pour appuyer les diagnostics sur la situation des territoires et leurs fragilités relatives. Elle peut aussi éclairer l’action publique et les politiques ciblées sur certains publics et dans certains espaces. Ce type d’approche peut être déclinée également sur les données CAF afin d’identifier les spécificités de la géographie des sorties du RSA. En répétant l’analyse sur différentes cohortes de demandeurs d’emploi, ce type d’approche permet en outre de prendre la mesure de la persistance des fractures spatiales et des effets de la crise sur ces disparités.

Les politiques de cohésion territoriale

Une fois les disparités dans l’accès à l’emploi observées à un niveau spatial fin et pour différentes catégories de demandeurs d’emploi, une deuxième étape consiste à construire une interprétation de ces disparités. Plusieurs déterminants peuvent opérer : la localisation des entreprises et les effets de distance à l’emploi, les caractéristiques des salariés et des demandeurs d'emploi présents sur le territoire, des  effets spatiaux locaux tels que les effets de concurrence entre zones géographiques, les effets de voisinage, les phénomènes de discriminations territoriales au détriment de certains quartiers ou de certaines communes, et enfin, les effets des politiques locales et de leur gouvernance.

Parmi toutes les actions de politiques publiques, il est commode de distinguer celles qui reposent sur des instruments existants et celles qui nécessitent le déploiement de nouveaux instruments. L’arsenal des dispositifs publics est en effet suffisamment développé en France pour s’interroger en premier lieu sur le meilleur parti à tirer de l’existant. Dans un contexte budgétaire très contraint, l’enjeu est celui d’une meilleure coordination des instruments existants et d’un meilleur ciblage territorial. L’objectif poursuivi est de mener à bien une politique inégale sur les territoires de façon à compenser les inégalités de situation selon une logique de discrimination positive. La difficulté est qu’il existe une pluralité de déterminants des inégalités spatiales d’emploi et de chômage, ce qui plaide pour actionner plusieurs leviers à la fois. Il ne s’agit pas uniquement de favoriser les créations et la sauvegarde des emplois locaux, c’est-à-dire le développement économique local, ce qui est déjà une tâche ardue qui implique de combiner des politiques économiques et des politiques de l’emploi locales. Il convient également de s’interroger sur l’adéquation entre les emplois accessibles localement et les caractéristiques des résidents (ou skill mismatch), ce qui met en jeu les politiques de formation, et aussi sur les moyens de renforcer l’accessibilité des emplois existants (ou spatial mismatch), ce qui met en question les politiques d’aménagement et de transport.

Il convient aussi de considérer des problèmes additionnels qui peuvent se superposer à ces problématiques et jouer un rôle dans l’explication des inégalités d’accès à l’emploi. On pense ici à la concentration de groupes sociaux homogènes dans l’espace (social mismatch) et parfois aussi aux comportements discriminatoires envers certains groupes en raison de leur origine sociale ou géographique. Ces phénomènes appellent des politiques de mixité sociale et des actions de lutte contre les discriminations.

Pour couvrir toutes ces dimensions à la fois, c’est une véritable politique spatiale combinée qu’il convient de construire. Il s’agit de concevoir des instruments permettant de favoriser l’embauche des personnes résidant dans les territoires les plus défavorisés. Un exemple de dispositif pertinent est celui des « emplois francs », mis en œuvre au travers des nouveaux contrats d’avenir. Ils ont cette double caractéristique d’être à la fois ciblés sur des publics prioritaires, les jeunes, qu’ils soient qualifiés ou non, et pour partie sur les territoires les plus vulnérables, les quartiers de la politique de la ville. Ces contrats aidés ont de surcroît l’intérêt de pouvoir exercer des effets rapides sur la situation des personnes, ce qui répond à la situation d’urgence sociale de certains territoires. Pour être pleinement efficaces, il convient donc que le redéploiement des politiques publiques d’emploi soit ciblé effectivement  sur les territoires les plus en difficultés. Dans un contexte de ressources budgétaires très contraintes, l’enjeu pour les collectivités territoriales est de rationaliser le déploiement spatial des instruments existants, de mieux coordonner les acteurs publics et privés, et aussi d’évaluer les dispositifs mis en œuvre. Ici aussi, la recherche peut apporter son concours en proposant des technologies d’évaluation d’impact qui soient adaptées aux politiques locales ciblées sur des personnes dans des territoires.