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La coopération fiscale entre communes

Interview de Sonia PATY

Professeur de sciences économiques à l'université de Lyon 2

<< le législateur attendait de l'intercommunalité une réduction des dépenses au niveau communal suite au transfert de certaines de ses compétences au groupement intercommunal. Or nous observons que l'intercommunalité n'a pas permis cette diminution >>.

Sonia Paty est professeur de sciences économiques à l’université de Lyon 2 et rattachée au laboratoire GATE-LSE (Groupe d’Analyse et de Théorie Economique Lyon St-Etienne, UMR CNRS 5824) depuis 2011. Depuis sa thèse soutenue en 2000 à l’Université de Lille 1 sur le thème de la concurrence fiscale entre communes, elle mène ses travaux de recherche en économie appliquée sur les finances publiques locales et cherche à expliquer les choix fiscaux et budgétaires des gouvernements locaux principalement en France mais aussi dans d’autres pays européens. Ses travaux récents ont pour ambition d’expliquer les fondements de l’intercommunalité ainsi que ses effets sur les finances publiques locales.
Entretien réalisé dans cadre de la démarche « Grand Lyon Vision Solidaire » et plus particulièrement pour le chantier « Les politiques sociales : comment ça marche ? ».

Date : 29/05/2014

Avant d’aborder la question de la coopération fiscale, pouvez-vous présenter quelles sont les spécificités de l’approche économétrique ?
La démarche économétrique consiste à estimer et tester des modèles économiques. Afin d’être fiables et robustes, les travaux économétriques nécessitent des données de bonne qualité et en nombre suffisant. Même si récemment d’importants progrès ont été réalisés en France en matière de mise à disposition des données publiques locales, l’accès à des séries longues (i.e. une même observation sur une longue période) n’est pas chose facile. Faute d’un recul suffisant, travailler sur l’ensemble des communes de France plutôt que sur les communes d’un département permet donc de gagner en robustesse. A la différence de la Belgique, la Suisse ou encore l’Allemagne, on peut regretter que la France ne donne pas accès à des données de finances publiques locales désagrégées (c.a.d. aux échelons communaux et intercommunaux) sur longue période (antérieures à 2000). Enfin, les données fiscales et budgétaires à l’échelon intercommunal (plus particulièrement celles qui concernent les communautés de communes) sont parmi les plus difficiles à obtenir, notamment avant 2000. Aujourd’hui, seuls quelques rares laboratoires en France détiennent ces données individuelles sur longue période. Les chercheurs sont donc très contraints dès lors qu’ils s’intéressent à des enjeux locaux comme ceux de l’intercommunalité.

Qu’est ce que la coopération fiscale entre communes ?
Pour les économistes, la coopération fiscale (ou plus communément l’intercommunalité) est un phénomène qui conduit des communes à utiliser des ressources fiscales propres pour fournir des biens et services publics locaux aux citoyens des communes qui composent ce groupement. Lorsque qu’une commune décide de coopérer, elle transfère certes des compétences à l’échelon intercommunal mais elle renonce également à l’opportunité de taxer certaines de ses bases fiscales. C’est notamment le cas de la fiscalité locale liée aux entreprises c.a.d. de la contribution économique territoriale (ex-taxe professionnelle). Cette « perte » de ressources fiscales permet toutefois au groupement intercommunal de financer des biens et services publics à l’ensemble des communes membres comme les travaux de voirie par exemple. Sur la période 1993 à 2005, mes travaux ont pour ambition de comprendre pourquoi les communes françaises ont choisi de rejoindre ou pas un établissement public de coopération intercommunale (EPCI). Sur cette période où la coopération intercommunale restait volontaire bien que fortement incitée par les dotations de l’Etat, nos travaux ont montré que les communes avaient intérêt à rejoindre des EPCI composés de communes plus riches qu'elles en moyenne ou à tout le moins semblables en termes de recettes fiscales. Ceci confirme certains résultats issus de la théorie économique : une commune relativement pauvre en termes de richesse fiscale a plutôt intérêt à rejoindre une intercommunalité composée de communes plus riches en moyenne, puisqu’elle va certainement bénéficier d'un niveau de biens et services publics locaux plus élevé et/ou de biens et services publics locaux de meilleure qualité. A l’inverse, les communes qui ont relativement de fortes ressources fiscales n'ont pas intérêt à mutualiser. Cela permet de comprendre en partie pourquoi certaines communes relativement riches en termes de bases fiscales liées à une forte présence d’entreprises ont parfois refusé de rejoindre un EPCI (c’est le cas de Ouistreham, près de Caen, tenue de rejoindre Caen-la-Mer en 2012) ou ont décidé de quitter l’EPCI constitué par la ville-centre la plus proche (comme Noyal-sur-Vilaine près de Rennes sorti de Rennes Métropole en 2004).

Donc le déterminant financier primerait sur un éventuel projet politique ou territorial ?
Faute d’une base de données exhaustive identifiant l’appartenance politique des maires (notamment des petites communes), mes travaux portant sur l’ensemble des communes françaises ne me permettent pas de mesurer l’effet des déterminants politiques sur la constitution d’un EPCI. Toutefois, mes travaux récents, qui portent exclusivement sur les 1,500 communes de la région Bretagne, sur la période 1993-2005, montrent que les communes ont d'autant plus intérêt à rentrer dans un groupement intercommunal qu'elles sont entourées de communes qui partagent la même couleur politique. Toutes choses égales par ailleurs, si une commune anticipe qu’elle sera en présence de communes partageant la même couleur politique, elle sera plus encline à les rejoindre dans un projet intercommunal. En revanche si elle pense être isolée sur le plan politique, la probabilité qu'elle rentre dans le groupement le plus proche est plus faible.

Est-ce qu’elles anticipent des désaccords possibles dans les choix d'investissement et de dépenses publiques ?
Effectivement, il semble que nos résultats corroborent l’idée d’un alignement politique en matière de choix d’intégration à un EPCI. En d’autres termes, la coopération sur des projets communs paraît plus aisée lorsqu’on partage les mêmes idées politiques. Pourtant, en ce qui concerne les choix budgétaires, je ne suis pas convaincue qu’il y ait des comportements de gauche et des comportements de droite. Des travaux publiés en 2008 avec Martial Foucault et Thierry Madiès ont montré que l’appartenance politique des maires des grandes villes françaises n’avait pas d’impact sur le niveau de leurs dépenses publiques. Mes travaux récents sur les communes bretonnes semblent montrer qu’en dehors des convictions politiques, les communes proches en termes socio-démographiques (par exemple une population plutôt jeune ou âgée) ou socio-économiques (taux de chômage, etc.) ont tendance à coopérer. Même s’il y a une forme de péréquation à l’intérieur de chaque EPCI compte tenu de la mise en commun des ressources et le financement de biens publics locaux à destination des communes membres, on retrouve un résultat très intuitif selon lequel les communes ont tendance à privilégier l’entre-soi. Plus les communes se ressemblent, en termes économiques, socio-démographiques ou politiques, plus elles ont intérêt à travailler ensemble.

N’est-ce pas là une vision à court-terme ? Une commune riche ne profiterait-elle pas de la réduction des inégalités avec ses voisines ?
Oui mais ce processus peut prendre du temps et demeure incertain. Entre une option qui consiste à travailler avec des communes riches aujourd’hui et la possibilité de coopérer avec des communes pauvres aujourd’hui mais qui pourraient devenir riches demain, le choix est vite fait. Les élus sont souvent contraints par les échéances électorales.

Les travaux sur la compétition entre communes tendent à montrer que pour être attractives et se distinguer des communes voisines, les communes recouraient à l’outil fiscal, ce qui tendait à maintenir une fiscalité locale peu élevée. Est-ce que l’intercommunalité, en promouvant la coopération, aboutit à un résultat inverse ?
Effectivement, les travaux qui portent sur les effets de l'intercommunalité montrent qu’il y a eu une inflation de la pression fiscale liée à l'intercommunalité et que la réduction des dépenses publiques au niveau communal n’a pas eu lieu. Cela ne veut pas forcément dire qu’il y a eu du gaspillage ou des détournements de fonds publics. Ceci est parfois dû à l’offre de nouveaux biens et services publics qui ne pouvaient pas être financée auparavant (piscine par exemple) ou à une meilleure qualité des services publics locaux offerts. Dans de nombreux cas, l’intercommunalité a généré un nivellement par le haut des dépenses publiques locales offertes dans les communes membres. Toutefois, sans parler de gaspillage, peut-être y-a-t-il une forme de redondance due au chevauchement des compétences des différents niveaux de gouvernements locaux. Le défaut de répartition claire des compétences entre les différents niveaux de collectivités territoriales, notamment entre région, groupements intercommunaux et communes, contribue à la hausse des dépenses publiques.

Donc le regroupement de compétences n’a pas eu l’effet escompté de réduction des dépenses publiques ?
Il est vrai que le législateur attendait de l’intercommunalité une réduction des dépenses au niveau communal suite au transfert de certaines de ses compétences au groupement intercommunal. Or nous observons que l'intercommunalité n'a pas permis cette diminution parce que les communes ont amélioré leurs services publics ou ont développé d’autres services jugés utiles aux citoyens. De la même manière, l'intercommunalité devait générer des économies d'échelle dans la production des biens publics locaux. S’il y a eu des économies d’échelles dans certaines compétences, elles ne se sont certainement pas produites partout. Là encore, les économistes peuvent difficilement trancher : la difficulté d’obtenir des données intercommunales de répartition des dépenses publiques par fonction ou par compétences ne permet pas d’aller bien loin dans l’analyse.

Que nous apprennent les expériences étrangères de mutualisation ?
La coopération inter-communale a été encouragée dans de nombreux pays européens depuis très longtemps : en Autriche et en Suède dans les années 50, en Allemagne et en Belgique dans les années 70, la Suisse, le Danemark et la Grèce plus récemment. La plupart de ces expériences s’appuient sur des opérations de fusion de communes où les communes membres disparaissent au profit d’une plus grande commune et non de coopération « fonctionnelle » comme en France où les communes qui coopèrent continuent d’exister et gardent une relative autonomie. Force est de constater qu’en Allemagne par exemple, le mouvement en faveur des fusions des communes a été interrompu faute d’obtenir les résultats escomptés. En effet, elles ont abouti à un accroissement de la dette locale, des dépenses publiques et à une hausse de la fiscalité. La dilution de la responsabilité démocratique est sans doute une explication possible. Plus la collectivité est grosse, plus le lien démocratique se dilue et les électeurs peinent à exercer ce contrôle sur l’élu.

Est-ce que la politique fiscale est une variable importante pour l’attractivité d’une collectivité ?
Avant la mise en place des groupements intercommunaux, c’était une question importante mais pas essentielle pour les entreprises. La fiscalité n’était pas un facteur déterminant bien que les élus le percevaient souvent comme tel. En fait, la présence d'une main-d'œuvre qualifiée, d’infrastructures de bonne qualité et la taille du marché apparaissaient et sont encore aujourd’hui des facteurs puissants d’attraction des entreprises. Les entreprises sont prêtes à accepter une fiscalité plus lourde, si elles savent qu'elles vont bénéficier d'un environnement propice à leur développement. Aujourd'hui, la question fiscale est devenue moins centrale car au sein d’un EPCI, la fiscalité tend à s’unifier. Puisque les taux d'imposition ne sont plus déterminants à l’intérieur d’un groupement intercommunal, on peut se demander si les communes vont chercher à se différencier autrement pour attirer des entreprises, notamment via le niveau et la nature de leurs dépenses publiques. Dans le cadre d’un projet de recherche financé par l’ARC 7 « Innovations, mobilités, territoires et dynamiques urbaines » de la région Rhône-Alpes, nous cherchons à vérifier si, face à cette uniformisation de la fiscalité, les entreprises ont cherché à se relocaliser dans les villes-centres, là où elles peuvent bénéficier des services publics a priori les plus attractifs. Toutefois, la disponibilité foncière a pu freiner un tel mouvement s’il a eu lieu. Au final, la politique fiscale peut encore rester un facteur important lorsqu’une entreprise hésite entre des choix de localisations situées dans des EPCI différents.  Là encore, il est peu probable que ce soit le facteur déterminant mais plutôt l’un des éléments parmi ceux que nous avons déjà cités (bassin d’emploi, qualification de la main d’oeuvre, qualité des infrastructures de transports, etc.)

Avec l’évolution de la fiscalité des intercommunalités, n’y-a-t-il pas un risque de report de solidarité de la fiscalité sur les entreprises à celle sur les ménages ?
Maintenant que le levier de l'impôt sur les entreprises a été retiré aux communes, la concurrence entre communes peut effectivement se reporter sur la fiscalité sur les ménages. Est-ce que la taxe d'habitation et celle sur le foncier bâti vont devenir un instrument de concurrence fiscale entre les communes ? Il est encore trop tôt pour le dire. En même temps, reporter la fiscalité sur les ménages présente un risque pour l'élu qui peut craindre la sanction électorale. Le problème en France est que les citoyens font peu le lien entre les impôts payés et leurs contreparties en matière de dépenses publiques. La communication sur ce sujet est insuffisante ou défaillante. Les français ont bien conscience de ce qu'ils payent mais pas des services fournis et bien souvent, ils ont la conviction qu'ils payent pour les autres. Compte tenu de la superposition des échelons de gouvernements, ils ont également du mal à identifier qui leur fournit quoi.

Quelles réflexions vous inspire le projet de création de la Métropole de Lyon ?
J’ai une double inquiétude concernant ce projet ambitieux. La première concerne l’objectif qui consiste à être plus visible et plus compétitif à l’échelle européenne. Si ce projet passe en partie par la réalisation d’économies d’échelle dans l’offre des biens et services publics locaux, les travaux que je mène ne sont pas très encourageants quant à cet objectif. Mon second point d’inquiétude porte sur la solidarité entre communes urbaines et communes rurales à l’intérieur du département actuel du Rhône. Compte tenu de la polarisation des activités économiques vers l’espace urbain ou périurbain de la métropole, les communes rurales hors métropole risquent d’être les grandes perdantes d’une telle réforme à moins que des dispositifs puissants de péréquation soient mis en place par l’Etat.