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Modernisation de l'administration : les financements alternatifs des collectivités publiques

Interview de William Gilles

William Gilles
Maître de conférence en droit public - Paris 1.

<< La fiscalité pourrait davantage prendre en considération les spécificités territoriales en permettant une certaine différenciation fiscale >>.

William Gilles est maître de conférence en droit public à l'Université Paris 1 et Président de l'Institut du Monde et du Développement pour la Bonne Gouvernance Publique (IMODEV).
Il s’intéresse à la modernisation de l’administration publique qu’il aborde sous deux angles plus spécifiques : d’un côté les innovations financières en matière de finances publiques, fiscalité et de bonne gouvernance et de l’autre les questions liées à l’administration numérique et aux nouvelles technologies. Ses réflexions portent notamment sur la mise en œuvre du concept de « gouvernement ouvert » popularisé par Barack Obama pour promouvoir l’ouverture et la transparence des administrations publiques et impliquer davantage le citoyen de manière transparente, participative et collaborative. Lors de son audition par la Mission commune d'information sur l'accès aux documents administratifs et aux données publiques du Sénat, en mars 2014, il a partagé ses propositions sur les modalités et opportunités de cette ouverture des données publiques.

William Gilles est interrogé sur la question des financements alternatifs des collectivités publiques. A côté des financements classiques des collectivités (ressources fiscales, dotations de l’Etat, subvention de l’Etat et de l’Europe, emprunt et redevances), de nouvelles formes existent. Quelles sont-elles ? Dans un contexte financier contraint, quelles possibilités existent pour améliorer le fonctionnement de l’administration et le service public ?

Interview réalisée par Sylvie Mauris-Demourioux.

Date : 31/01/2015

Face à la crise économique et la contraction des ressources publiques, les ressources traditionnelles des collectivités semblent atteindre leurs limites. Est-ce effectivement le cas ou des marges de manœuvre existent-elles ?

Je pense qu’il devient nécessaire de réinventer les formes traditionnelles de financement des collectivités. Bien sûr, certaines de leurs ressources sont limitées du fait même de leur nature mais d’autres sont sous-exploitées. Les collectivités territoriales françaises mobilisent ainsi très peu les subventions européennes, contrairement à ce qui se passe dans d’autres pays. De même, la gestion de leur patrimoine matériel (terrains, locaux, forêt…) et immatériel pourrait être fortement dynamisée. Le plus souvent, la collectivité gère ce patrimoine simplement, en « bon père de famille » mais s’engage rarement dans une démarche de valorisation. Elle va louer un bâtiment pour ses murs, or si ce bâtiment a une histoire, valoriser ce passé permet de valoriser le bâtiment, et de davantage rentabiliser son utilisation. Les domaines forestiers font aussi assez peu l’objet d’une gestion stratégique sur le long terme alors qu’ils peuvent être une source de revenus non-négligeable. Cette évolution peut aussi toucher les modalités de mise en œuvre des financements existants. Certains proposent ainsi d’insérer, dans le calcul des dotations de l’État, des critères liés à la bonne gestion de la collectivité.

Il faudrait donc davantage considérer le territoire, sa gestion, son histoire ou ses spécificités ?

La loi pourrait proposer un panel d’impositions dans lequel les collectivités puiseraient.

Certainement. Les collectivités ont tout intérêt à valoriser leur territoire en développant une stratégie de marque, à l’instar d’Evian ou de Cannes, puis à inciter les entreprises à l’utiliser et l’associer à leur nom. De son côté, la fiscalité pourrait davantage prendre en considération ces spécificités territoriales en permettant une certaine différenciation fiscale. Les collectivités territoriales sont singulières et à ce titre ne disposent pas toutes des mêmes potentiels de financement : telle collectivité est un haut-lieu de tourisme urbain, telle autre est une station balnéaire, une troisième accueille des entreprises polluantes... Ces singularités conditionnent le profil des ressources possibles. Chaque collectivité doit pouvoir choisir les ressources les plus pertinentes en fonction de sa situation. Ce peut être une taxe touristique pour l’une, une taxe environnementale pour l’autre… Cette différenciation donnerait de la souplesse au système. La loi pourrait proposer un panel d’impositions dans lequel les collectivités puiseraient. Il faut laisser aux collectivités la possibilité d’avoir un certain dynamisme fiscal si elles le souhaitent et le peuvent.

Les contrats de partenariats publics-privés (PPP) se sont développés depuis plus d’une décennie mais ils sont parfois contestés dans les débats sur les meilleures modalités de gestion d’un service public. Quelle est votre position ?

En période de réduction des dépenses publiques, les élus locaux manquent d’argent et ne sont plus en mesure de financer seuls un certain nombre de services.

Je pense que les financements de ce type recèlent un grand potentiel d’innovation largement inexploré, à condition d’envisager largement le concept de partenariat public privé, et non de le réserver aux contrats de partenariats publics-privés tels qu’ils existent actuellement dans notre droit positif. Envisagé dans une acception plus large (on pourrait parler de partenariats publics-privés « mous », par analogie au droit « mou » ou « soft law »), ces partenariats permettent à une collectivité d’impliquer une entreprise privée dans la fourniture d’un service public selon des modalités qu’elles définissent. La ville de Paris a financé le service Véli’B en mettant à disposition de Decaux les panneaux publicitaires en contrepartie de quoi, il s’engageait à fournir les vélos dans Paris dans un premier temps, puis dans la petite couronne désormais. Bien sûr, pour que cela intéresse une entreprise il faut un marché publicitaire suffisant, donc ce montage est plutôt réservé aux grandes villes comme Lyon ou Marseille.

À l’usage, cette répartition a évolué d’une part pour impliquer davantage le citoyen et le responsabiliser dans l’utilisation des vélos et d’autre part pour assurer l’extension du système aux communes proches (Paris a du s’impliquer et financer ces extensions pour assurer l’interopérabilité du système qui n’aurait pas été forcément garantie si les appels d’offres des communes voisines avaient été remportées par d’autres prestataires que Decaux). Le dispositif Paris Plage a aussi été conçu à l’origine pour ne coûter qu’un euro par parisien, à charge pour les partenaires privés de contribuer à son financement par l’octroi de dons en espèce, mais aussi en nature (organisation de manifestations culturelles…).
Ces partenariats se retrouvent sous d’autres formes à l’étranger. En Roumanie, la ville de Constanta a ainsi proposé un service de vélos en libre accès en s’associant à une banque : les vélos portent une affiche publicitaire de la banque qui les fournit. Afficher ainsi son engagement social contribue à lui donner une image positive. En Allemagne, ce sont les services ferroviaires nationaux qui ont développé une offre de service de transports alternatifs par ce biais, le financement par voie budgétaire étant trop difficile. Bien sûr, ces montages suscitent des critiques. Certains parlent de marchandisation des collectivités territoriales. Mais n’est-il pas temps que les mentalités évoluent ? En période de réduction des dépenses publiques, les élus locaux manquent d’argent et ne sont plus en mesure de financer seuls un certain nombre de services. Ces montages permettent à la collectivité de continuer à proposer des services améliorant la vie des citoyens tout en leur assurant une certaine pérennité.

Impliquer les entreprises dans la production des services publics ou la gestion du territoire vous semble une évolution souhaitable ?

Il me semble important d’associer plus étroitement le secteur privé à l’effort de développement territorial. En effet, pourquoi ne pas responsabiliser les grandes entreprises dont les activités génèrent d’un côté des nuisances (visuelles, sonores, énergétiques, olfactives, etc.) pour les habitants et de l’autre des profits pour l’entreprise ? Faire participer ces dernières à l’amélioration des conditions de vie locales me semble une voie pertinente. Je préconise d’ailleurs la mise en place d’une « contribution obligatoire pour le développement local » qui s’appuierait sur un dispositif en deux temps : dans un premier temps, facultatif, l’entreprise pourrait choisir de contribuer à certains projets d’intérêt local arrêtés par l’Assemblée locale sur proposition des citoyens (à l’instar d’un budget participatif, les citoyens choisiraient une liste de projets d’envergure locale).
À défaut du versement de cette contribution facultative, l’entreprise serait redevable d’une imposition dont le montant serait bien plus élevé que la contribution obligatoire susmentionnée qui offre en outre une plus grande souplesse à l’entreprise puisque celle-ci peut choisir le projet d’intérêt local qu’elle souhaite financer. Le mécanisme en deux temps est incitatif et permet à l’entreprise de prendre conscience de la nécessité de participer à la vie locale et d’apporter une réparation à la nuisance que son activité cause auprès des habitants. Les entreprises n’auront bien entendu aucun intérêt à payer une imposition d’un montant double à la contribution facultative.

Autrement dit, l’imposition est avant tout destinée à inciter les entreprises à s’acquitter de la contribution facultative. Pour penser la contribution facultative, je me suis inspiré de l’obligation faite aux casinos de jeux de contribuer pour une part de leur chiffre d’affaire à l’embellissement de la ville dans laquelle ils sont installés. J’ai constaté que l’espace est très bien aménagé autour d’eux. Le mécanisme en deux temps est lui inspiré du prélèvement de la participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC) (également appelé par le passé « 1 % logement »). Les employeurs de 20 salariés et plus doivent s’acquitter de cette participation pour contribuer au financement de la construction des logements. À défaut, ils sont soumis à une cotisation forfaitaire majorée à 2 %.

La mise en place de cette contribution pourrait-elle se faire facilement ?

Tout d’abord, cela nécessiterait de modifier le cadre juridique puisque seule une loi peut créer de nouvelles impositions ou autoriser un droit à l’expérimentation. Ensuite, il faudrait réaliser un vrai effort de pédagogie auprès des entreprises qui peuvent percevoir cette innovation comme une taxe de plus. Or l’enjeu va bien au-delà. En s’impliquant dans la vie locale, elles donnent une autre image de leur activité et posture. C’est d’autant plus vrai pour les entreprises jugées, à tort ou raison, polluantes. Ainsi, les usines de traitement de déchets bénéficient rarement d’une image positive même lorsqu’elles utilisent de nouvelles techniques. Améliorer le cadre de vie des citoyens et des employés a forcément un impact positif. De plus, en ayant la possibilité de cibler un projet, l’entreprise a une certaine maitrise de ce dans quoi elle investit. Ce fonctionnement s’inspire de celui de la taxe d’apprentissage dans lequel les entreprises peuvent reverser un certain montant à la formation de leur choix et ainsi favoriser le développement des compétences dont elles ont besoin.

Vous vous intéressez particulièrement à la question des données publiques. Dans quelle mesure l’ouverture des données publiques peut-elle être une source de richesse pour les collectivités ?

Les collectivités pourraient vendre des services proposant des données retravaillées, de meilleure qualité que les données brutes actuelles, ou bien un accès plus rapide ou personnalisé.

La mise à disposition des données publiques pourrait s’accompagner de la création d’une taxe ou d’une tarification du service mais pour le moment le principe retenu semble être celui de la gratuité d’accès aux données brutes. Mais la gratuité est un mythe car cette mise à disposition a un coût pour les collectivités et toutes les collectivités n’ont pas les moyens techniques et financiers pour y faire face.
Cette ouverture pourrait être l’occasion de mettre en place un nouvel écosystème qui permettrait aux collectivités de valoriser leur travail et profiter de l’essor du numérique. L’accès à ces données permet effectivement d’améliorer les services publics par exemple par la création de nouvelles applications. Certaines villes et ministères ont développé des dispositifs très intéressants de type « Hackathon » ou « marathon des hackers » dans lesquels la collectivité met à disposition de plusieurs équipes des données pour développer des applications dans différents services publics (transports, environnement, santé…) et récompense les meilleures propositions par un prix. Rennes, la Communauté urbaine de Bordeaux ou encore Glasgow, se sont essayées avec succès à ce dispositif. Ce sont des attitudes innovantes qui attirent les entreprises. Par ailleurs, ces données servent aussi aux entreprises pour améliorer leurs services. Dans ce cas, le secteur privé exploite ces données sans aucune contrepartie pour la collectivité et le territoire, est-ce juste ? N’est-il pas essentiel que tout le monde participe et contribue au bien-être de la population ? Les collectivités pourraient vendre des services proposant des données retravaillées, de meilleure qualité que les données brutes actuelles, ou bien un accès plus rapide ou personnalisé. Pour l’instant, l’ouverture des données publiques est limitée à celles de l’État et des grandes collectivités.
Or, il est important de favoriser le développement et la réutilisation des données pour l’ensemble des collectivités territoriales. Je préconise la mise en place d’un service national des données sous forme d’un portail mutualisant et valorisant l’ensemble des données des différents territoires, petits et grands. Le recueillement de données par les entreprises serait facturé soit à la pièce, en fonction du nombre de données recueillies, soit par le versement d’une redevance, une sorte d’abonnement, au-delà d’un certain seuil. Une agence indépendante pourrait développer des services que les collectivités proposeraient aux entreprises : par exemple, une alerte en cas de mise à jour de données (par thème, par collectivités….) évitant ainsi à l’entreprise intéressée de se connecter régulièrement pour chercher ces mises à jour.

Ces données permettent d’améliorer les services proposés, mais peuvent-elles être un moyen d’optimiser la gestion publique ?

Tout à fait. Les données permettent d’optimiser les dépenses publiques par le biais notamment de l’analyse prédictive. New York a utilisé cette technique pour réduire le coût des forces de police en anticipant les lieux des prochains crimes en temps réel et ça semble fonctionner puisque le taux des délits a baissé. Dans la même veine, Oslo développe un système d’éclairage public dynamique. Les lampadaires sont équipés de capteurs qui calculent le taux de luminosité, détectent l’arrivée de voitures pour utiliser la luminosité du trafic routier. Là aussi, l’objectif est de baisser le coût de l’éclairage urbain et les émissions de dioxyde de carbone.

Plus proche de nous, Clermont-Ferrand s’inspire de ce concept pour rationaliser l’utilisation de l’argent public et éviter des dépenses opportunistes en vérifiant l’adéquation des investissements aux besoins de la population. Ces outils sont des alliés précieux pour anticiper les vrais besoins de la population et améliorer la gestion publique, pas seulement à des fins de réduction des dépenses, mais bien de son optimisation, de sa qualité. Optimiser, gagner en efficacité ouvre les choix : réduire les dépenses ou bien financer de nouveaux services. Drancy a par exemple utilisé les gains financiers obtenus par la mutualisation de services entre structures communale et intercommunale pour financer la gratuité de la cantine scolaire. Toutes ces pratiques et innovations ne sont pas encore suffisamment ancrées dans la culture politique mais elles se diffusent. Face à cette pénurie financière, la posture des élus est essentielle : l’optimisme est plus porteur que le fatalisme et la volonté des nouveaux élus d’améliorer les services les portent bien souvent à innover.

Le Hackathon : un nouvel outil pour penser le territoire ?

Évènements de développement technologiques et adeptes de la philosophie de l’open source, les hackathons réunissent développeurs, ingénieurs, designers, artistes et passionnés pour développer en un, deux ou trois jours, des applications nouvelles. L’ouverture des données publiques permet à une collectivité de mobiliser ce dispositif à l’échelle d’un territoire pour aborder de manière neuve des questions majeures : comment améliorer les mobilités quotidiennes (Bordeaux en partenariat avec Vinci) ? Quelle sera l’internet du futur (Rennes) ? Quelles innovations en santé (Strasbourg) ? Comment déconstruire le territoire et l’imaginer tel qu’on l’aimerait (Côtes d'Armor) ? Pourquoi l’espérance de vie des hommes de Glasgow est-elle réduite de 20 ans à niveaux de disparités socio-économiques égales ? Dans le cadre de sa démarche volontariste d’ouverture des données « Open Glasgow », Glasgow incite par de multiples initiatives l’ensemble des citoyens à participer à l’élaboration de la ville de demain. Parmi ces évènements, la ville a choisi d’organiser 4 hackathons en 2014 sur la sécurité publique, l’énergie, les transports et la santé.
http://open.glasgow.gov.uk/