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La construction difficile d'une gouvernance métropolitaine

Étude

Date : 06/04/2005

La gouvernance est "la capacité des sociétés humaines à se doter de systèmes de représentation, d'institutions, de processus, de corps sociaux, pour se gérer elles-mêmes dans un mouvement volontaire". Beaucoup insistent sur l'urgence de faire évoluer les modes de gouvernance, notamment à l’échelle métropolitaine pour faire face aux enjeux de développement actuel. Dans le contexte français, la métropole lyonnaise a souvent su anticiper et parfois même innover dans ce domaine. Pourtant, le système politique et administratif national reste très prégnant. Afin d’avancer dans la recherche du mode de gouvernance qui lui convient, Lyon continue à s’ouvrir sur ses partenaires européens à la recherche d’idées nouvelles ou même de soutiens.Rappel historique sur les premières institutions lyonnaises
1320 : La ville s’affranchit de la tutelle ecclésiastique : une nouvelle charte de l’archevêque permet aux Lyonnais de nommer leurs consuls qui exercent le pouvoir municipal. Le pouvoir royal est assuré localement par le gouverneur et ses intendants.1702 : La Chambre de Commerce de Lyon voit le jour avec une fonction de représentation des acteurs économiques.1789 : Le premier maire de Lyon est élu et est soumis à l’autorité préfectorale, c’est la fin du Consulat de Lyon.1793 : Depuis le soulèvement de Lyon contre l’autorité des représentants de la Convention, les Lyonnais conserveront deux traits identitaires forts : le modérantisme et l’affirmation d’une autonomie vis-à-vis de Paris.1884 : Le Conseil Municipal est élu au suffrage universel et le maire, élu par ce conseil, exerce une fonction exécutive.Il n'existe actuellement pas de gouvernement métropolitain ayant un réel pouvoir et une réelle stratégie sur le territoire de l’aire urbaine de Lyon. La montée en puissance du Grand Lyon (organisation, compétences, budget, stratégies formalisées…) est la voie actuellement choisie mais d’autres méritent peut-être d’être explorées. Face aux mêmes enjeux d’autres villes européennes (présentés en parallèle dans la chronologie) trouvent d’autres réponses à une question commune : quel développement politique des métropoles ?Légende :Métropole lyonnaiseContexte françaisAutres métropole européennes1957 : Création de la SERL (Société d’Equipement du Rhône et de Lyon), une société d’économie mixte qui associe une filiale de la Caisse des Dépôts (SCET) à 49%, le Conseil Général du Rhône à 20%, la ville de Lyon à 20% et la commune de Villeurbanne à 11%. Cette société a contribué à de nombreux aménagements importants de l’agglomération (ZUP de Vénissieux, de la Duchère ou de Vaulx-en-Velin).1961 : L’Atelier d’urbanisme de la ville de Lyon (Aturvil) est créé à l’initiative du Ministère de la Construction pour mettre en œuvre de nouvelles politiques de planification urbaine. En 1962, l’Aturvil et la Direction Départementale de la Construction rédigent le premier Plan d’Aménagement et d’Organisation Générale de la Région Lyonnaise.1964 : Lyon est une des 8 métropoles d’équilibre définie par la DATAR pour contrebalancer la centralisation parisienne.1965 : Création de Umland Verband Frankfurt, premier exemple en Europe de coopération intercommunale intégrée en première forme de parlement métropolitain. L’échec de ce système parlementaire conduit à l’abolition en 2000 de l’Umland Verband qui est remplacé par un syndicat de planification métropolitaine.1966 : Les Communautés Urbaines ont le statut d’établissement public administratif et ont pour rôle la gestion solidaire et rationnelle des services publics, le développement urbain et la réalisation de grands équipements d’agglomération.1966-1978 : En République Fédérale d’Allemagne, fusion des communes pour passer de 24 304 à 8 505 communes.1969 : La Communauté Urbaine de Lyon (COURLY) se met en place avec un Conseil de Communauté composé des conseillers municipaux désignés par les 55 communes qui en font partie. Elle est dotée de compétences en matière de voirie, de transport urbain, d’assainissement, de ramassage et de traitement des déchets ménagers, de distribution d’eau. Elle délègue l’exécution de certains de ces services à des organismes extérieurs.1972 : La CCI de Lyon conserve son rôle de représentation du monde de l’entreprise et de formation mais développe de nouvelles fonctions en matière de développement économique.1974 : La Conférence de la Région Urbaine de Lyon est initiée par le Préfet de région et quelques élus pour que les principaux responsables politiques et socio-économiques de l’aire urbaine se concertent de manière informelle.
1974 : Création de l’ADERLY (Agence pour le Développement de la Région de Lyon). Cette association loi 1901 regroupe la Communauté Urbaine, le Conseil Général du Rhône, la CCI, le Groupement Interprofessionnel Lyonnais et la structure locale du CNPF.
1979 : L’Aturvil devient Agence d’Urbanisme de la Communauté Urbaine de Lyon et tente d’affirmer les compétences de maître d’ouvrage de la collectivité locale sur les projets d’urbanisme. C’est la fin de la tutelle administrative et fonctionnelle de l’Etat, anticipant ainsi les lois de décentralisation de 19821979 : Margaret Thatcher privatise de nombreux services publics et renforce la centralisation des pouvoirs. L’Etat britannique joue par exemple un rôle très actif dans la définition des stratégies des villes. Ces dernières voient leurs compétences limitées aux services de proximité et aux actions partenariales avec le secteur privé.1982-1983 : Les lois de décentralisation reconnaissent aux collectivités locales davantage de compétences, les dotent de plus de moyens et de libertés dans leur gestion. Ce sont les Régions, collectivités locales récentes, qui sont au cœur du dispositif de décentralisation et de contractualisation avec l’Etat. Ce dernier assure ainsi une cohérence globale et maîtrise encore très largement le respect des orientations qu’il a défini depuis Paris.1983 : Dans un contexte de décentralisation vers les Régions, la Communauté Urbaine de Lyon renforce ses compétences en matière de planification et gère son Plan d’Occupation des Sols (POS) ainsi que son Schéma Directeur (SD).1985 : Le Syndicat d’Études et de Programmation de l’Agglomération Lyonnaise (SEPAL) est créé pour gérer la révision du Schéma Directeur. Il regroupe des élus représentants de la Communauté Urbaine et de 6 communes extérieures. La consultation de quelques partenaires extérieurs (CCI, syndicats professionnels) est limitée.1985 : Les Conseils de Comté sont abolis au Royaume-Uni. Les communes sont donc les seuls échelons locaux d’exercice du pouvoir. Elles doivent gérer les services locaux de manière efficace et, pour cela, mettent en place de nouvelles formes de coopération intercommunales pour remplacer les Conseils de Comté.1986 : Lyon, avec Birmingham, Francfort, Milan, Rotterdam et Barcelone, fonde le réseau des Eurocités pour renforcer les échanges et la coopération entre les villes et mieux faire entendre leur voix auprès des instances nationales et internationales. Aujourd’hui, près de 100 métropoles de 26 pays appartiennent à cette association.1989 : Michel Noir est élu à la mairie de Lyon et réorganise le fonctionnement de la Communauté Urbaine. Les compétences sont centralisées autour d’un cercle restreint de vice-présidents.1992 : La communauté urbaine change de nom pour devenir le Grand Lyon. C’est surtout à partir de cette date que le Grand Lyon devient un véritable acteur stratégique de poids. Il se dote d’une image, d’une nouvelle organisation et d’une stratégie que son budget de plus en plus important permet de financer.1992 : Adoption finale du Schéma Directeur Lyon 2010, qui donne au Grand Lyon une réelle stratégie formalisée pour l’ensemble de son territoire.1992 : Le Grand Lyon crée sa Direction des Affaires Économiques et Internationales (DAEI) pour lier les projets d’aménagement au développement économique (sites d’activité, infrastructure…).1992 : La première Charte d’écologie urbaine du Grand Lyon est adoptée. Elle planifie et coordonne les différentes actions au service de l’environnement.
1992 : Le Plan Bleu, voté en conseil de communauté, pourvoit le Grand Lyon et les communes d’un schéma global d’aménagement des fleuves et plans d’eau. Cet outil prospectif permet de planifier et de budgéter de nombreuses actions d’aménagement des berges, de protection des sites…
1992 : Une nouvelle loi d’orientation relative à l’Administration Territoriale de la République vise à déconcentrer les services de l’Etat sous l’autorité des préfets. Dans le même temps, les communautés urbaines acquièrent des compétences en matière de développement économique.1992 : L’Italie vote une nouvelle loi définissant les aires métropolitaines mais elle n’est pas appliquée.
1992 : Naissance de Bilbao Metropoli 30, une petite structure d’interface pour élaborer un plan de revitalisation de l’aire métropolitaine. Sa démarche est fondée sur la participation, l’incitation et l’évaluation.1993 : Création de l’Association du Plan Stratégique de Barcelone pour animer la démarche stratégique initiée en 1988 avec la mise en place et la diffusion d’un nouveau processus de planification métropolitaine.1994-1998 : Lyon s’engage dans un Contrat de Ville, sous forme de contrat avec l’Etat. Il associe également les organismes HLM, les sociétés de transport et d’autres partenaires. Tous ces partenaires s’engagent dans une démarche de mise en œuvre d’actions concertées pour améliorer la vie des habitants dans les quartiers en difficulté et prévenir les risques d’exclusion.1994 : La Charte de la Région Urbaine de Lyon (RUL) est élaborée pour proposer un nouveau mode de gouvernance sur l’ensemble de l’aire urbaine de Lyon, sous forme de concertation entre le Grand Lyon, les départements du Rhône, de la Loire, de l’Ain, de l’Isère et l’Etat. Malheureusement, privée de pouvoir décisionnel direct, la Charte n’est pas réellement appliquée de manière opérationnelle. La RUL subsiste néanmoins en tant qu’instance de rencontres et d’échanges sur les problématiques des fonctions métropolitaines.1994 : Mise en place du Verband Region Stuttgart, réel parlement métropolitain élu au suffrage universel direct. Il intervient sur un territoire regroupant trois millions d’habitants, 179 communes et 5 "Kreise" avec des compétences larges en matière de planification, de transport ou de développement économique.1995 : Raymond Barre (UDF) est élu Maire de Lyon et Président de la Communauté Urbaine. L’exécutif communautaire, qui n’est pas élu au suffrage universel direct, est ouvert par Raymond Barre à des membres du Parti Socialiste. La recherche de consensus est un des fondements du nouveau mode de régulation politique mis en place avec la volonté de dépasser les antagonismes inter-institutionnels et de consulter davantage la société civile..1995 : Le gouvernement incite les trois grandes villes du Royaume Uni à mettre en place une démarche de planification et de partenariats associant sur différentes thématiques tous les acteurs concernés, publics et privés. Un nouveau mode de gouvernance émerge dans ces métropoles et se développe dans d’autres villes.1995 : Des premières instances participatives de quartier sont initiées dans l’agglomération lyonnaise. La ville de Villeurbanne est pionnière dans ce domaine et ses conseils de quartiers disposent même d’un budget de près de 22 000 € pour financer des actions concrètes visant à améliorer la vie quotidienne des citoyens.1996 : Création du Réseau des Régions et des Aires Métropolitaines d’Europe (METREX) avec des objectifs similaires à ceux d’Eurocités.1997 : Le Syndicat des Transports de l’Agglomération Lyonnaise (SYTRAL) adopte le premier PDU (Plan de Déplacement Urbain) avec pour objectif de réduire la circulation automobile.
1997 : Sous l’impulsion de Raymond Barre, la Mission Prospective et Stratégie d’Agglomération impulse la réflexion à long terme sur le développement métropolitain, de manière transversale par rapport aux services sectoriels existants. Elle lance la démarche Millénaire 3 qui vise à élaborer le projet d’agglomération, rompt avec la planification stratégique classique et s’ouvre à de nouveaux acteurs et au débat public par le biais de « journées de prospective », de publications, de groupes de travail et d’une volonté constante d’animer les réseaux de la société civile.
1997 : Le Grand Lyon lance une démarche consultative et partenariale pour élaborer un Schéma de Développement Économique (SDE). En 2000, un document est publié qui synthétise les orientations choisies.1998 : Le conseil municipal de Munich adopte un Plan de Développement Urbain, élaboré avec la participation des groupes d’intérêt et des citoyens.
1998 : L’adoption du plan stratégique de Leeds (Leeds Vision) est une des étapes clés de la nouvelle démarche stratégique portée par Leeds Initiative depuis 1990. Cette structure regroupe les différents partenariats de la ville et mobilise de manière active les différents acteurs de la ville et les habitants.
1998 : Le Plan d’Action Technopole est voté par le Conseil de la Communauté urbaine de Lyon. Il fixe les grandes lignes d’une nouvelle politique de développement économique fondé sur le soutien à l’innovation et à la création d’entreprises, sur le développement de pôles de compétences distinctifs et sur le renforcement de certains territoires.1999 : Pour activer la coopération entre les institutions, la CCI mobilise certains partenaires de la RUL sur un thème spécifique et porteur, celui de la logistique. L’association Alliance Logistique Région Urbaine de Lyon est créée avec 75 membres, entreprises et institutions publiques.1999 : La Loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale (« loi Chevènement ») permet entre autres aux communautés urbaines d’acquérir de nouvelles compétences (sport, culture…) et donc de mettre en place des politiques globales de développement financées grâce à la perception de l’ensemble de la Taxe Professionnelle (TPU).
1999 : La Loi d’Orientation pour l’Aménagement et le Développement Durable du Territoire (« loi Voynet ») soutient le développement des territoires urbains en s’appuyant sur des Projets d’Agglomérations qui définissent des orientations pour le développement économique, social et environnemental.
1999 : La ville d’Utrecht adopte son premier Plan de Développement Urbain Intégré. L’Etat néerlandais avait en effet subordonné ses financements à l’adoption de ce type de projets de développement dans 25 grandes villes.
1999 : En Italie, une nouvelle loi vise à mettre en place des « villes métropolitaines », après l’échec de 1992. Des projets sont initiés dans un certain nombre de villes italiennes comme Turin et Venise.2000 : Suite à un travail d’étude mené par la Préfecture de la Région Rhône-Alpes, le Comité Interministériel d’Aménagement et de Développement du Territoire engage une DTA (Directive Territoriale d’Aménagement) sur l’aire métropolitaine de Lyon. La DTA doit concrétiser par des projets concrets les orientations de l’Etat pour le développement de la métropole selon 5 axes (positionnement international, développement équilibré, cohésion sociale, protection des personnes et des biens face aux risques naturels et technologiques, garantie de la fluidité des échanges nationaux et internationaux).2000 : La loi SRU (Solidarité et Renouvellement Urbain) fournit aux villes un nouveau cadre pour intégrer davantage leurs politiques de développement vers plus de cohérence entre l’urbanisme, le logement et les transports. Les Schémas de Cohérence Territoriale (SCOT) viennent remplacer les Schémas Directeurs et les Plan Locaux d’Urbanisme (PLU) se substituent aux POS, dans cette même logique d’intégration.2000 : Au Royaume Uni, le Local Government Act incite de nouveau les villes à lancer des démarches stratégiques et à travailler en partenariat.
2000 : En Espagne, des associations de communes permettent de créer le Grand Barcelone, le Grand Madrid et le Grand Valence.2001 : Le Grand Lyon crée son Conseil de Développement, organisme consultatif permanent auprès du Conseil de Communauté. Il répond aux orientations de la loi Voynet et s’intègre dans la démarche Millénaire 3 initiée localement par le Grand Lyon. Outil de débat, de veille stratégique et de proposition, il est saisi de toute question relative à la stratégie de développement de l’agglomération. Il réunit des représentants des milieux économiques, sociaux, universitaires et religieux mais aussi de tous les citoyens volontaires.2001 : Installation de la Région de Hanovre, une instance métropolitaine élue au suffrage universel direct. Le "Kreis" (département allemand) est supprimé et ses compétences sont réparties entre l’échelon métropolitain et l’échelon communal.2003 : La Charte de la Participation du Grand Lyon est votée. Issue des réflexions du Conseil de Développement, elle est signée par le Président du Grand Lyon, le Directeur Général des Services et le Président Délégué du Conseil de Développement. Elle définit les principes, les objectifs et les modalités de suivi de la concertation dans toutes les politiques et les projets du Grand Lyon.