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Pour une nouvelle synergie entre les grandes villes et leur hinterland

Interview de Laurent DAVEZIES

Laurent Davezies
Laurent Davezies
professeur d'économie au Conservatoire National des Arts et Métiers (CNAM)

<< La grande ville offre de moins en moins des choses que n'offrent pas les autres territoires sur le plan de l'emploi et de la consommation. Le maintien de leur dynamisme implique pour elles de savoir donner envie. Et cela passe notamment par une synergie nouvelle avec leur hinterland >>.

Interview réalisée dans le cadre de la démarche« Grand Lyon Vision Solidaire » 
Laurent Davezies est professeur d’économie au Conservatoire National des Arts et Métiers (CNAM), titulaire de la chaire « économie et développement des territoires ». Ses travaux de recherche portent en particulier sur les phénomènes de redistribution spatiale des revenus produits par les budgets publics (en France, dans les plus grands pays européens et dans quelques pays en développement) et sur les mécanismes du développement local. Il travaille également comme consultant pour des institutions françaises et étrangères (DATAR, Conseil d'analyse économique, INSEE, collectivités locales françaises et étrangères, etc.) et aussi pour différentes organisations internationales (Banque mondiale, Union européenne, OCDE). Laurent Davezies a publié notamment « La République et ses territoires : la circulation invisible des richesses » (2008) et « La crise qui vient. La nouvelle fracture territoriale » (2012).

Dans cet entretien, Laurent Davezies souligne une difficulté persistante à penser le développement économique local au travers des flux de revenus entre territoires. A l’heure de l’austérité, il alerte justement sur les conséquences sociales d’une possible contraction des dépenses publiques qui irriguent les territoires. S’agissant de la circulation des revenus privés des ménages (pensions de retraites, revenus de ceux qui résident ici mais travaillent ailleurs, dépenses des touristes), Laurent Davezies fait état de liens d’interdépendance et de complémentarité qui relient les grandes agglomérations à leur hinterland. Ces liens invitent aujourd’hui à mettre sur pieds de nouvelles alliances métropolitaines. 

Alors que la pensée économique reste focalisée sur la question de la croissance du PIB, vous développez une approche originale du développement économique local en vous intéressant à l’évolution des différents types de revenus qui circulent entre les territoires. Pouvez-vous nous expliquer ce qui vous a amené à vous intéresser à cette question ?

Lorsque j’ai commencé ma carrière, je me suis rendu compte assez rapidement que les éléments que j’enseignais et que j’avais appris quand j’étais moi-même étudiant étaient incomplets. Ils ne permettaient pas de comprendre les données de terrain que je récoltais en tant que chercheur. Plus précisément, j’ai fait le constat que vouloir expliquer le développement économique des territoires en se référant uniquement au levier productif, à la création de richesses, était une erreur. Prenons un exemple élémentaire que j’ai présenté il y a plus de 15 ans. En 1980, l’Ile-de-France générait 27% du PIB de la France et en représente aujourd’hui 30%, tandis que dans le même temps son poids dans les revenus des ménages est passé de 25 à 22,5%.

Autrement dit, il existe un décalage entre la capacité de création de richesses et l’évolution des revenus. Plus largement, ce que l’on peut aisément observer au niveau de l’Ile-de-France traduit un décalage croissant entre la géographie de la production et la géographie du revenu en raison de l’essor de la circulation des revenus entre les territoires. Il faut bien comprendre que cette approche par les revenus est loin d’être anodine puisqu’elle explique bien mieux que la croissance du PIB les différences d’évolutions de l’emploi et de la pauvreté entre les territoires. J’ajoute que ce constat n’est pas propre à la France. J’ai passé tout une partie de ma carrière professionnelle à conduire des études à l’étranger, dans d’autres pays ou pour des organismes internationaux comme l’OCDE, la Commission Européenne et la Banque Mondiale pour les pays en développement. Ces travaux m’ont permis de constater que ce décalage existait, de façon plus ou moins prononcée, dans de nombreux pays.

Comment expliquez-vous que ce type d’analyse soit encore peu développé et reconnu en France ?

Parce que ce décalage entre géographie de la production et géographie du revenu, pourtant extrêmement simple et élémentaire, continue de déranger ! Il va à l’encontre de bon nombre de discours d’experts ou d’élus sur les ressorts du développement territorial. En particulier, mes travaux incitent à reformuler l’enjeu de la compétitivité des territoires. On peut en effet observer que certains territoires se portent très bien sur le plan des revenus et de l’emploi sans avoir une base productive forte et dynamique. En même temps, chacun comprendra que les flux de revenus qui irriguent ces territoires moins productifs doivent bien être créés quelque part. Ce qui attire l’attention sur les territoires les plus productifs, c'est-à-dire, pour faire simple, les grandes métropoles françaises. De leur dynamisme en matière de création de richesses dépend la pérennité de ces flux de redistribution de revenus entre les territoires. C’est pour cela que la compétitivité est d’abord un enjeu national : la France ne peut se permettre que tous ses territoires se désintéressent de la création de richesses ! Par chance, de nombreux décideurs locaux continuent de penser à tort, mais heureusement à bien des égards, que le développement local passe d’abord par le développement de la compétitivité productive. Par ailleurs, mes travaux viennent contredire certains mythes politiques qui voudraient que la France soit marquée par une grave fracture territoriale, que l’Ile-de-France accaparerait les deniers publics au détriment de la province, etc. Cela est rigoureusement faux dans la mesure où les inégalités de revenus par habitants entre régions et entre départements n’ont cessé de se réduire ces dernières décennies. Si fracture spatiale il y a, c’est bien au sein même de nos agglomérations qu’elle se déploie.

Comment expliquez-vous ce mouvement de réduction des inégalités de revenus entre territoires ?

 Cette évolution est tout simplement l’effet des mécanismes redistributifs de la dépense publique. Cet effet est aussi massif que largement ignoré par les décideurs ! La littérature est totalement envahie par les questions de mondialisation et de métropolisation alors que l’une des évolutions macroéconomiques majeures qui a marqué la plupart des pays développés est la montée considérable des prélèvements et des dépenses publics depuis l’après-guerre. Aujourd’hui, on estime que les dépenses publiques représentent 57% du PIB en France. Mais ce ratio ne reflète pas la réalité puisque les dépenses publiques sont à la fois au numérateur et au dénominateur. Je rappelle en effet que la valeur ajoutée des activités publiques est intégrée au PIB et en représentent 21%, alors même qu’elles sont financées par des prélèvements sur la richesse privée… La véritable valeur ajoutée est celle issue des activités marchandes. Si l’on rapporte cette fois-ci les dépenses publiques et sociales au PIB marchand, c'est-à-dire à la richesse crées par les activités privées, le poids du public se situe plutôt aux alentours des 75%. J’ajoute que l’on obtient un résultat du même ordre lorsque l’on mesure le poids des dépenses publiques et sociales dans les revenus des ménages.

Or, force est de constater que ceux qui s’intéressent au développement des territoires ne se sont jamais préoccupés de savoir quel pouvait être l’impact territorial de cette mutualisation des revenus opérée par la puissance publique. Pourtant, n’importe qui peut comprendre que, au vu de ces données, la géographie de la création des richesses n’a pas grand-chose à voir avec celle des revenus en raison des mécanismes redistributifs de la dépense publique. C’est ce que nous nous sommes efforcés de montrer depuis les années 1970 avec Rémy Prud’homme. Pendant longtemps, les résultats de ces travaux ont été contestés, sans pouvoir être démontés pour autant, par la communauté des experts scientifiques et administratifs. Une anecdote à ce sujet, lorsque la Commission Européenne a lancé un appel d’offre international dans les années 1990 pour réaliser le premier rapport sur la cohésion, nous avons été retenus pour étudier l’impact redistributif des budgets publics et sociaux des Etats dans les différents pays européens. Les résultats que nous avons obtenus, analogues à ceux que j’évoquais précédemment, ont complètement déstabilisés les responsables de la Commission Européenne. Ces résultats contredisaient leur représentation selon laquelle les dépenses publiques tendaient à aggraver les déséquilibres territoriaux et à se faire au profit des grandes villes. L’étonnement a été tel qu’il a fallu attendre deux ans avant que le rapport ne soit officiellement publié, le temps que les décideurs digèrent ses conclusions.

Quels sont les territoires qui connaissent le plus fort écart entre leurs contributions aux prélèvements et ce qu’ils reçoivent en termes de dépenses publiques ?

Les travaux que nous avons réalisés sur ce sujet montrent que certains territoires sont relativement équilibrés. Je pense notamment à la région Rhône-Alpes, aux départements des Alpes maritimes et du Bas-Rhin qui reçoivent à peu près autant qu’ils donnent. Pour le reste, il n’y a qu’une région qui est fortement déficitaire, c’est la région Ile-de-France. Elle redistribue 10% de son PIB aux autres régions. A l’inverse, nous avons plusieurs régions massivement bénéficiaires : le Languedoc-Roussillon, le Limousin, la Corse, etc. En fait, il y a un lien très net entre le niveau de pauvreté de ces régions et leur caractère bénéficiaire au jeu des prélèvements et des dépenses.

La période d’austérité dans laquelle nous sommes entrés peut-elle remettre en question ces mécanismes publics de redistribution entre territoire ?

A l’évidence ! C’est tout le propos de mon dernier ouvrage. Chacun sait que l’augmentation des dépenses publiques durant les dernières décennies a été de plus en plus financée par le déficit, autrement dit par l’endettement de la puissance publique. Avec la crise des dettes publiques qui s’est ouverte à la suite de la crise financière, ce modèle de financement des dépenses publiques apparait de moins en moins tenable. Or, vouloir réduire la dépense publique aura de fait des impacts très nets en matière de redistribution interterritoriale. Même si on se contente de stabiliser les dépenses publiques, et non de les baisser, cela aurait pour effet qu’un quart des régions françaises vont se trouver en panne de créations d'emplois, parce qu'elles vivaient jusque là très largement du dynamisme du secteur public. Juste deux chiffres là-dessus : sur les 350 zones d'emploi que compte la France, 120 ont connu depuis dix ans une progression d'emplois publics plus forte, en nombre, que celle des emplois privés. Dans ces zones, les effets négatifs de l’austérité sur l’emploi et les revenus des ménages se feront durement ressentir. Le risque bien réel est de voir se retourner le mouvement de réduction des inégalités territoriales que l’on a observé ces dernières décennies ! Ceci incite à intégrer la dimension géographique à toute réflexion sur la baisse des dépenses publique. Selon les choix qui seront faits, les impacts sur les territoires ne seront pas les mêmes.

 
Vos travaux ont également montré qu’il existe de fortes disparités entre territoires pour ce qui concerne la circulation des revenus privés dont sont porteurs les ménages. Globalement, quels types de territoires sont les grands bénéficiaires de ces flux de revenus que vous qualifiez de « résidentiels » ?

 Les flux de revenus privés qui irriguent chaque territoire peuvent être classés en trois catégories : les pensions de retraite, les revenus des actifs qui résident ici mais travaillent ailleurs et les dépenses de touristes présents sur le territoire. On peut tout d’abord constater que ces flux de revenus n’ont cessé de s’accroitre eux-aussi au cours des quarante dernières années en raison de la mobilité croissante des ménages : mobilité quotidienne avec la dissociation de plus en plus nette entre lieu de résidence et lieu d’emploi, mobilité de loisir avec l’essor des mobilités touristiques, mobilité résidentielle avec la montée en puissance du nombre de retraités et de la part de ceux-ci qui changent de bassins de vie au moment où se termine leur vie professionnelle. On observe effectivement que ces flux de revenus privés désignent une fois encore des « gagnants » et des « perdants ». Si l’on prend les flux de revenus issus des déplacements domicile-travail, on sait qu’ils s’établissent au bénéfice des territoires périurbains et selon une logique de dépendance à l’égard des agglomérations situées à proximité. Concernant les dépenses touristiques, on peut constater tout d’abord qu’elles sont complètement négligées, voire méprisées par les économistes. Et pourtant ! Le tourisme c’est 100 milliards d’euros de dépenses annuelles sur le territoire. Sans le solde positif de la balance touristique française, notre déficit commercial serait double. Sur un plan géographique, les dépenses touristiques sont clairement discriminantes. Elles bénéficient surtout aux territoires qui présentent le cadre de vie le plus agréable (ensoleillement, proximité de la montagne et du littoral, ruralité) : il s’agit globalement des territoires de l’ouest et du sud de la France. Enfin, pour ce qui concerne les pensions de retraites, c’est un peu le même constat que pour les dépenses touristiques : les territoires qui parviennent mieux que d’autres à retenir ou à capter les ménages retraités sont également situés dans la partie ouest et sud du pays.

Peut-on aller jusqu’à considérer que les territoires périurbains vivent en quelque sorte « au crochet » des agglomérations ?

 Il serait très réducteur de s’en tenir à cet type d’interprétation. Le nouvel ouvrage que nous publions prochainement avec Magali Talandier montre justement que, dans certains territoires, les espaces périurbains apportent leur pierre à l’édifice métropolitain. Ils peuvent contribuer à l’attractivité globale des aires urbaines et aux dynamiques des agglomérations en particulier. Pour comprendre cela, il faut prendre en compte la distance moyenne entre l’agglomération centre et trois éléments : le lieu de résidence des retraités ayant quitté cette agglomération ; la localisation des résidences secondaires des personnes habitant dans cette même agglomération ; le lieu d’habitation des personnes travaillant au sein de cette agglomération mais résidant à l’extérieur. On se rend compte que l’espace ainsi formé autour des agglomérations peut être plus ou moins étendus : les retraités, les résidences secondaires et les navetteurs se diffusent plus ou moins loin dans l’espace. Ces espaces forment ce que nous avons appelé les systèmes productivo-résidentiels (SPR) des grandes agglomérations. Plus le SPR d’une agglomération est étendu et plus il y a une évasion des revenus hors du bassin de vie.

A cet égard, on peut observer en France deux modèles assez contrastés. Nous avons les agglomérations du nord-est, dont Paris, qui se caractérisent par un SPR assez étendu, avec un rayon de l’ordre de 300-400 kilomètres. A contrario, nous avons des SPR compacts pour les métropoles situées dans les régions attractives que j’évoquais précédemment : Nantes, Rennes, Toulouse par exemple. Autrement dit, quant un rennais a une résidence secondaire ou prend sa retraite il reste dans un espace relativement proche de l’agglomération parce que cet espace est suffisamment attractif à ces yeux. En ce sens, il peut exister des liens très forts entre les agglomérations et leur hinterland lorsque ce dernier parvient à contenir dans un espace restreint les flux résidentiels émanant des premières. On comprend ici l’intérêt de raisonner à l’échelle des bassins de vie et pas seulement à celle des agglomérations.

Les territoires périurbains pourraient donc contribuer à réduire l’évasion des revenus hors du bassin de vie ?

Effectivement, mais ce n’est pas leur seul apport. Nos travaux permettent également de mettre en évidence la capacité de ces territoires périurbains à capter des flux de revenus résidentiels à l’extérieur du bassin de vie. Si je prends à nouveau l’exemple de Rennes, dans un rayon de 1 heure de voiture, la majorité des retraités qui viennent y habiter ne sont pas rennais mais viennent de l’extérieur, de la région parisienne notamment. Idem pour les résidences secondaires, la majorité d’entre elles n’appartient pas à des rennais. On comprend que l’hinterland peut-être lui-même un levier de captation de revenus résidentiels. Au-delà, nos travaux montrent que l’agglomération centre peut tirer bénéfice de son hinterland lorsque la qualité de ce dernier est telle qu’il constitue une dimension de l’attractivité de l’agglomération à l’échelle régionale ou nationale. En d’autres termes, on sera d’autant plus enclin à s’installer dans telle agglomération que son environnement sera de qualité. Nos travaux permettent de tangibiliser ce raisonnement de bon sens. On observe en effet un lien de corrélation très net entre la dynamique de l’agglomération, sur le plan démographique, migratoire, de l’emploi et du revenu, et la qualité de l’hinterland. De ce point de vue, malgré un environnement géographique de grande qualité, Lyon apparait étrangement dans une position moins favorable que les grandes métropoles de l’ouest du pays.

Jusqu’à présent, on peut avoir l’impression que les grandes agglomérations se sont peu intéressées à cette question de l’économie résidentielle, avec l’idée que cette dernière serait plutôt l’affaire du rural et du périurbain. Ce que vous venez d’expliquer ne les invite-t-elles pas au contraire à se mobiliser sur ce sujet ?

 Une fois encore, ce serait une erreur de résumer la question de l’économie résidentielle au clivage urbain/rural. Elle concerne aussi les villes. Il y a une agglomération qui l’a bien compris, c’est Nantes, en la personne de son ancien maire, Jean-Marc Ayrault. J’ai travaillé pendant deux ans avec lui dans le cadre de l’élaboration du Scot de l’estuaire de la Loire. Ce document affirme l’idée que le devenir de ce territoire repose sur une stratégie productivo-résidentielle, que ce sont ces deux piliers qui font le développement. Prenons un autre exemple, pourquoi Rennes développe ces dernières années des coopérations avec Saint-Malo ? Parce que Rennes a compris que les littoraux constituaient un facteur d’attractivité énorme. Se rapprocher de Saint-Malo, c’est se rapprocher de la mer, c’est se donner une image de ville reliée à la mer : c’est « Rennes sur mer » ! En résumé, les décideurs de Nantes et de Rennes ont parfaitement compris que l’économie résidentielle était un levier de développement de l’économie productive.

Il faut bien comprendre que nous sommes entrés dans une époque où ce n’est plus principalement la recherche d’un meilleur emploi qui gouverne les migrations résidentielles, mais bien la recherche d’aménités résidentielles ! D’une part, le différentiel de salaires entre les grandes agglomérations, en particulier la région parisienne, et le reste du pays s’est réduit, diminuant l’attrait de la grande ville pour les actifs. D’autre part, alors que la grande ville offrait par le passé des commerces et des services qui n’existaient pas ailleurs, on observe aujourd’hui une diffusion dans l’espace des activités domestiques. Aujourd’hui, on trouve tout de partout, et ce d’autant plus qu’internet offre de nouvelles possibilités de consommation. En d’autres termes, la grande ville offre de moins en moins des choses que n’offrent pas les autres territoires sur le plan de l’emploi et de la consommation. Le maintien du dynamisme des grandes villes implique pour elles de savoir donner plus à leurs habitants, en matière de services, de culture, d’environnement, etc. Les villes doivent donner envie, susciter le désir. Et cela passe notamment par une synergie nouvelle avec leur hinterland.

Comment les agglomérations peuvent-elles travailler en bonne intelligence avec leur hinterland sur cette question de l’économie résidentielle ?

La première chose que l’on peut remarquer c’est que l’outil le plus évident de cette coopération que devrait être le Scot n’est généralement pas à la bonne échelle. La région lyonnaise est emblématique de cela. Vous avez une dizaine de Scot pour couvrir le périmètre de l’aire urbaine. Ceci constitue à l’évidence un handicap pour penser ensemble le développement de l’agglomération lyonnaise et de son hinterland ! Nous avons en effet une coupure nette entre la stratégie productive de la première et la stratégie résidentielle du second. La question de la mise en cohérence de ces deux approches est encore un sujet qui fâche en région lyonnaise. Comme je l’évoquais précédemment, ce n’est plus le cas dans certains territoires qui ont bien compris que pouvait s’instaurer un jeu « gagnant-gagnant » entre l’agglomération centre et les territoires voisins.