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Brève histoire de l’émergence de la question environnementale dans le droit

Illustration du droit de l'environnement
© Céline Ollivier Peyrin - Métropole de Lyon

Article

Depuis une cinquantaine d'années, l'environnement occupe une place croissante dans les législations nationales et internationales.

De la protection des sites naturels aux débats sur la reconnaissance des limites planétaires, le droit de l'environnement reflète l'évolution de notre rapport à celui-ci.

C'est aujourd'hui une branche du droit aux multiples ramifications, qui ne cesse d'évoluer au rythme des revendications citoyennes, des connaissances scientifiques et des engagements des États en faveur du climat.

Retours sur les grandes étapes d'une histoire en devenir.

Retracer l’histoire du droit de l’environnement se heurte rapidement à la complexité. Le droit de l’environnement est en effet un assemblage de dispositions internationales, européennes et nationales, qui se décline en un grand nombre de textes. Ensuite, l’environnement n’a pas une seule et même définition. Il s’agit d’un terme générique, regroupant la nature, le cadre de vie, l’écologie, le patrimoine... des notions elles aussi polysémiques.

Le droit de l’environnement est autant fragmenté : les dispositions concernent des éléments naturels (ex. air, eau), des activités nuisibles ou polluantes (ex. bruit, risques industriels ou naturels), des activités humaines (ex. chasse, pêche), etc.

Enfin, le droit de l’environnement doit nécessairement s’allier à l’expertise scientifique. C’est à elle que revient la responsabilité d’établir un état des lieux régulier et actualisé des connaissances scientifiques, de définir des normes chimiques, biologiques, physiques à ne pas dépasser et des « risques acceptables », malgré le principe de précaution inscrit dans la Constitution française.

De grandes étapes peuvent toutefois être distinguées. Du fait de la prise de conscience des pays industrialisés de la fragilité écologique et des limites des ressources naturelles, le droit de l’environnement a d’abord eu comme objet la préservation et la sauvegarde de la nature. Il s’agit alors de protéger le patrimoine naturel du temps et des aléas, comme on protège un monument historique faisant partie de notre patrimoine culturel.

Petit à petit, la notion de restauration et de gestion de l’environnement a pris progressivement de l’ampleur grâce à la multiplication des alertes des scientifiques, des ONG et des conférences internationales.

L’émergence de la notion de développement durable a encore fait évoluer les choses en élargissant l’objectif et la portée du « droit du développement durable ». Il s’agit de veiller à concilier la protection et la mise en valeur de l’environnement, le développement économique et le progrès social, pour les générations présentes et sans compromettre la capacité des générations futures.

Le climat devient progressivement un sujet du droit, comme en témoigne l’augmentation des attaques en justice pour délit climatique à l’encontre des États comme du secteur privé. Si toutes ne conduisent pas à des indemnités, des engagements ou des actes, elles ont a minima l’intérêt de médiatiser le sujet et de montrer la perfectibilité du droit.

Sans prétendre à l’exhaustivité, cette chronologie présente les étapes marquantes de la prise en compte de l’environnement dans le droit, ainsi qu’une sélection des litiges environnementaux ayant fait évoluer la discipline à travers la jurisprudence.

 

Années 1970 : Si les sociétés se préoccupent de la nature depuis l’Antiquité, on admet que le droit de l’environnement émerge dans les années 1970. En France, la création du 1er ministère de l’environnement en 1971 et la définition des politiques nationales environnementales contribuent à l’organisation du droit de l’environnement contemporain. Il est constitué progressivement de nombreux textes de lois et décrets d’application du droit international, du droit communautaire et du droit national, qui couvrent les différents champs de l’environnement : protection de la nature, pollutions et nuisances, risques technologiques, monuments et sites naturels, paysages… Signalons toutefois que la loi du 2 mai 1930 sur la protection des monuments et sites naturels est la première loi en France qui annonce clairement son intention de protéger la nature.

 

1970 : Pour la 1ère fois, le terme « écocide » est utilisé lors d’une conférence scientifique pour désigner « la destruction délibérée de l’environnement », telle qu’elle a été pratiquée au Vietnam par les États-Unis pendant la guerre. Ayant travaillé au développement de substances présentes dans l’agent orange, Arthur Galston, professeur de biologie à l’Université de Yale, prononce ce terme et suggère « un nouvel accord international pour interdire l’écocide ».
Depuis, juristes et environnementalistes se battent pour la reconnaissance de l’écocide, sans parvenir à l’imposer dans le droit international. En 1998, le Vietnam devient le premier pays à reconnaître juridiquement ce crime commis sur son sol en le désignant de « guerre contre une terre et des non-nés ». Huit États issus de l’ex-URSS inscrivent leur version du crime d’écocide dans leur Code pénal dans la foulée, sans pour autant y avoir eu recours depuis. Dans sa loi Climat et résilience (2021), la France privilégie la notion de « délit » d’écocide à celle de « crime » comme le proposait la Convention citoyenne pour le climat. Il s’appliquera « aux atteintes les plus graves à l’environnement au niveau national » et permettra de renforcer les sanctions pénales, sous certaines conditions. Un choix qui amoindrit sa portée mais qui va dans le sens de la révision de la directive européenne sur la criminalité environnementale, en vigueur depuis 2008, qui écarte aussi la reconnaissance de l’écocide comme crime.

 

1972 : Publication de l’ouvrage Les arbres doivent-ils pouvoir plaider ? de Christopher Stone. Pour contrer un projet de la Walt Disney Compagny menaçant une forêt en Californie, le juriste propose d’accorder des droits aux arbres et à l’environnement naturel. Le sujet est encore débattu en France actuellement. D’autres pays ont sauté le pas. La Constitution de l’Équateur a fait de la nature un sujet de droit en 2008. La Nouvelle-Zélande et l’Inde accordent aux fleuves une personnalité juridique en 2016.

 

1972 : Pour la première fois, le droit à un environnement sain est explicitement mentionné au niveau international à travers le prisme des droits humains dans la Déclaration de Stockholm qui énonce : « L’homme a un droit fondamental à la liberté, à l’égalité et à des conditions de vie satisfaisantes, dans un environnement dont la qualité lui permettra de vivre dans la dignité et le bien-être. Il a le devoir solennel de protéger et d’améliorer l’environnement pour les générations présentes et futures » (principe 1). Si le devoir de l’homme vis-à-vis de son environnement y est mentionné, la nature reste maintenue dans sa position d’objet, puisque c’est « l’homme » qui acquiert le droit fondamental à un environnement sain.

 

1976 : La loi du 10 juillet 1976 sur la protection de la nature pose en France la première pierre d'un droit de l'environnement spécifique. Le gouvernement français affirme sa volonté de protéger le patrimoine naturel sur le territoire national. Au niveau international, la France adhère déjà à des conventions sur la protection du patrimoine mondial.

 

1979 : La Convention de Genève porte sur toutes les formes de pollution atmosphérique transfrontière à longue distance. Elle fait suite aux constats scientifiques alarmants sur les émissions polluantes, à l’origine des pluies acides, et lance la coopération internationale sur ce sujet. Elle est signée par les États membres de la Communauté européenne, les pays de l’Europe de l’Est de l’époque, les États-Unis et le Canada.

 

1980 : Découverte de l’appauvrissement de la couche d’ozone et organisation de sa protection au niveau international : action de lutte retenue comme prioritaire par les Nations unies (1981), Convention de Vienne (1985) pour la protection de la couche d’ozone, Protocole de Montréal (1987) visant à réduire de moitié des substances qui l’appauvrissent.

 

1982 : La Charte mondiale de la nature est adoptée par l’Assemblée générale des Nations unies le 28 octobre 1982. Elle reconnaît l’interdépendance entre développement et environnement, et appelle les pays à préserver leur biodiversité. Elle n’a pas de portée juridique mais influence la déclaration de Rio sur l’environnement et le développement, ainsi que les Conventions internationales sur les changements climatiques et la diversité biologique adoptées lors de la Conférence de Rio en 1992.

 

Années 1990 : Montée de préoccupations concernant le rôle des activités humaines dans la hausse des émissions de gaz à effet de serre et le changement climatique. En 1995, le Giec (Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat) précise que « l’étude des preuves suggère une influence détectable de l’activité humaine sur le climat planétaire ».

 

1992 : La Conférence de Rio de Janeiro marque un tournant historique : la reconnaissance mondiale de l’importance de la protection juridique de l’environnement et le développement de la réglementation internationale, dans le sens d’une protection de plus en plus intégrale des différents secteurs.
La notion de développement durable est mentionnée dans l'Agenda 21 (programme d’actions) : le développement durable « doit satisfaire équitablement les besoins relatifs au développement et à l’environnement des générations présentes et futures ». En Europe, c’est le traité d’Amsterdam de 1997 qui reconnaît le principe de développement durable.

 

1995 : En France, c’est le code de l’environnement qui prend d’abord en compte la notion de développement durable, via la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement. Il y est précisé que la protection de l’environnement, sa mise en valeur, sa restauration et sa gestion « sont d’intérêt général et concourent à l’objectif de développement durable qui vise à satisfaire les besoins de développement et de santé des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs ». L’article L.110-1 du Code de l’environnement transcrit également les principes de précaution, d’action préventive et de correction par priorité à la source des atteintes à l’environnement, de polluer-payeur et de participation des citoyens au développement local.

 

1996 : La stratégie européenne de surveillance de la qualité de l’air s’organise. La directive 96/62/CE du 27 septembre 1996 de la Communauté européenne, concernant l'évaluation et la gestion de la qualité de l'air ambiant, fournit le cadre à la législation communautaire sur la qualité de l'air. D’autres directives, s’appuyant sur les recommandations de l’OMS, viennent compléter le droit européen et fixent des valeurs limites pour certains polluants. En cas de dépassement, les États membres sont tenus de mettre en place des actions pour y remédier.
En France, le cadre réglementaire relatif à la qualité de l’air est introduit par la Loi sur l’Air et l’Utilisation Rationnelle de l’Énergie (LAURE) du 30 décembre 1996. La LAURE et les nombreux décrets et arrêtés qui en découlent, transposent les directives européennes de l’époque, et renforcent considérablement le système de surveillance de qualité de l’air, avec le concours des collectivités territoriales, des émetteurs et l’implication des associations et personnalités qualifiées au sein des organismes régionaux de surveillance de la qualité de l’air.

 

1996 : La première « Low Emission Zone » (LEZ) ou Zone à Faibles Émissions (ZFE) est expérimentée en Suède. Les LEZ sont des aires où les véhicules les plus polluants ont l’interdiction de circuler dans le but d’améliorer la qualité de l’air. D’autres LEZ sont mis en place ensuite : en Italie du Nord en 2005, aux Pays-Bas en 2007, à Berlin et Londres en 2008, etc. En avril 2020, 247 LEZ sont dénombrées dans 13 pays européens. La plupart des LEZ restreignent la circulation aux véhicules les plus polluants 24 heures sur 24. Certaines LEZ s’appliquent sur des plages horaires ou des jours précis, comme en Italie.

 

1997 : Signature du protocole de Kyoto visant à réduire les émissions de six gaz à effet de serre. Il fixe des objectifs contraignants et quantifiés et entre en vigueur en 2005.

 

1998 : La Convention d’Aarhus est adoptée par la Commission économique pour l’Europe des Nations unies. Elle consacre trois droits fondamentaux pour les citoyens et les associations qui les représentent : l’accès à l’information sur l’environnement, la participation au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement. La France ratifie la Convention d’Aarhus en 2002.

 

2002 : La Conférence de Johannesburg (« Rio +10 ») institutionnalise le développement durable. Des objectifs sont fixés, mais ils demeurent plus restreints que ceux de Rio. La recherche d’un développement durable déplace les préoccupations. L’environnement devient un intérêt à prendre en compte, avec le développement économique et la lutte contre la pauvreté.

 

2007-2012 : Consécration du préjudice écologique lors de l’affaire Erika. En décembre 1999, le naufrage du pétrolier Total « Erika », au large de la Bretagne, provoque une marée noire touchant les côtes françaises. Après sept années d’enquête, le procès a lieu pour identifier les responsabilités. En première et en deuxième instances, le propriétaire du navire et Total sont lourdement condamnés à verser des dommages et intérêts aux collectivités locales et associations plaignantes, dont une partie au titre du préjudice écologique. En 2012, la Cour de cassation confirme la responsabilité de Total et consacre le principe jurisprudentiel du préjudice écologique. Cette notion est inscrite dans le code civil depuis la promulgation de la loi n°2016-1087 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.

 

2008 : Au niveau européen, deux directives en particulier fixent des normes de qualité de l’air : la directive 2008/50/CE du 21 mai 2008 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe, et la directive 2004/107/CE du 14 décembre 2004. Ces deux textes assurent un cadre commun pour l’évaluation et la gestion de la qualité de l’air, ainsi que pour l’information du public. Elles fixent des concentrations maximales dans l’air pour certaines substances polluantes dans le but de prévenir ou de réduire leurs effets nocifs sur la santé humaine.
Ces textes sont transposés en droit français par l’article R 221-1 du code de l’environnement et par l’arrêté du 19 avril 2017 relatif au dispositif national de surveillance de la qualité de l’air ambiant.

 

2009-2010 : Suite au Grenelle de l’environnement de 2007, la loi n°2009-967 du 3 août 2009 et la loi n°2010-788 du 12 juillet 2010 mettent en place une gestion transversale de l’atmosphère à travers les Schémas Régionaux du Climat, de l’Air et de l’Énergie co-pilotés par le Préfet de région et le Président du Conseil Régional et les Plans Climat-Énergie Territoriaux mis en œuvre dans toutes les régions, tous les départements et regroupements de communes de plus de 50 000 habitants. Elles renforcent également l’arsenal de lutte contre les niveaux de particules.

 

2012-2019 : La justice contraint l’État néerlandais à réduire ses émissions de gaz à effet de serre : l’affaire Urgenda. À la suite d’une plainte de la fondation Urgenda au nom de près de 900 citoyens en 2012, le gouvernement néerlandais avait été enjoint en 2015, de réduire d’ici 2020 ses émissions de gaz à effet de serre de 25% par rapport au niveau de 1990. Cette décision historique a été confirmée en 2019 par la Cour suprême de la Haye, la plus haute juridiction des Pays-Bas.
Cette affaire a depuis inspiré des dizaines d’autres actions en justice climatique, visant à réclamer aux États de prendre leurs responsabilités climatiques au nom de leurs devoirs de protection des populations.

 

2015 : La Loi de transition énergétique pour la croissance verte du 17 août 2015 instaure un nouveau dispositif : les Zones à Circulation Restreinte (ZCR). Celles-ci sont renommées Zones à Faibles Émissions (ZFE) en 2019 dans la loi d’Orientation des Mobilités.

 

2018 : La Cour Internationale de Justice reconnaît pour la première fois le préjudice écologique en droit international le 2 février 2018. Le Nicaragua est condamné à indemniser le Costa Rica pour les dommages environnementaux causés par la construction illicite de chenaux près de l’embouchure du fleuve qui sépare les deux États. Cet arrêt historique considère que les dommages causés à l’environnement, ainsi que la dégradation ou la perte consécutive de la capacité de celui-ci de fournir des biens et services, sont susceptibles d’indemnisation en droit international.

 

2018-2021 : Le gouvernement français est jugé responsable et sommé de « réparer le préjudice écologique » : l’Affaire du siècle. En 2019, quatre ONG (Notre affaire à tous, Greenpeace, la Fondation Nicolas Hulot et Oxfam France) déposent un recours en responsabilité auprès du tribunal administratif de Paris contre l’État pour ne pas avoir tenu ses engagements de réduction de gaz à effet de serrer sur la période 2015-2018. Dans un premier temps (février 2021), le tribunal administratif reconnaît les « carences fautives » de l’État, sa responsabilité et le préjudice écologique causé. Dans un second jugement (octobre 2021), le tribunal ordonne au gouvernement de prendre « toutes les mesures utiles » pour réparer le préjudice écologique causé par le non-respect de ses engagements d’ici 31 décembre 2022. Cette affaire a fait du droit un outil de mobilisation. Lancée fin 2018, la pétition « L’affaire du siècle » compte plus de 2,3 millions de signataires.

 

2019-2021 : Le gouvernement français doit respecter ses objectifs climatiques : l‘affaire Grande-Synthe. Menacée par la hausse du niveau de la mer, la commune de Grande-Synthe (Nord) saisit le Conseil d’État en 2019 pour « inaction climatique ». Cette action s’appuie sur le droit de l’Union européenne et le droit de la Cour européenne des droits de l’homme.
Dans un premier temps, en novembre 2020, le Conseil d’État demande au Gouvernement de justifier que les mesures prises en matière de lutte contre le changement climatique permettront de respecter la réduction des émissions de gaz à effet de serre d’ici 2030 (- 40% par rapport à 1990). En juillet 2021, le Conseil d’État reconnaît l’insuffisance de la politique climatique gouvernementale pour atteindre les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Le gouvernement doit prendre des mesures supplémentaires d’ici le 31 mars 2022 afin de garantir sa trajectoire carbone.

 

2019 : Le Haut Conseil pour le climat est créé en France : il s’agit d’un organisme indépendant chargé d’émettre des avis et recommandations sur la mise en œuvre des politiques et mesures publiques pour réduire les émissions de gaz à effet de serre. Il pointe dans son premier rapport Agir en cohérence avec les ambitions l’urgence de mettre en cohérence les politiques publiques et les objectifs climatiques de la France.

 

2019 : La France est visée par deux procédures contentieuses engagées par la Commission européenne relatives au non-respect de la directive qualité de l’air 2008/50/CE. Le 24 octobre 2019, la Cour de justice de l'Union européenne a condamné la France pour manquement aux obligations issues de la directive Qualité de l'air ambiant, compte tenu des dépassements persistants des valeurs limites horaires et annuelles de dioxyde d'azote dans 12 territoires, dont Lyon. La France est également visée par un précontentieux relatif aux particules fines, après une mise en demeure en février 2013. Elle a reçu un avis motivé de la Commission européenne en avril 2015 pour 10 zones, dont Lyon et la zone urbaine régionale de Rhône-Alpes. L’État français est tenu de prendre les mesures nécessaires pour se conformer aux seuils européens.

 

2019 : La Loi d’Orientation des mobilités (LOM) du 24 décembre 2019 rend obligatoire les ZFE pour les agglomérations ne parvenant pas à respecter les normes de qualité de l’air. L’agglomération lyonnaise est concernée.

 

2020 : Le Rapport mondial sur les litiges relatifs au climat du Programme des Nations unies pour l’environnement et du Sabin Center for Climate Change Law (Université de Columbia) dénombre plus de 1 500 poursuites judiciaires liées au changement climatique déposées dans 38 pays. En 2017, 884 poursuites judiciaires avaient été déposées dans 24 pays. Cette tendance forte pousse les gouvernements et entreprises à respecter leurs engagements en faveur du climat. Les litiges climatiques concernent majoritairement les pays aux revenus élevés, mais pourraient s’étendre rapidement aux pays du Sud d’après le rapport.

 

2020 : La Métropole de Lyon met en place une ZFE. Elle interdit dans un premier temps l’accès aux poids lourds et véhicules utilitaires professionnels de Crit’Air 5, 4 et non classés, puis étend la restriction aux véhicules professionnels de Crit’Air 3 le 1er janvier 2021.

 

2021 : La loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite « loi Climat et Résilience », vise à accélérer la transition écologique de la société et de l'économie françaises. L’État s’engage notamment à respecter le nouvel objectif fixé en avril par l’Union européenne : baisser d’au moins 55% les émissions de gaz à effet de serre d’ici 2030, comparé aux niveaux de 1990 (article 1er).

 

2021 : Le Conseil d’État condamne l’État à payer 10 millions d’euros pour non-respect des exigences de la directive européenne sur la qualité de l’air. Saisi par une association de défense de l’environnement, le Conseil d’État avait ordonné le 12 juillet 2017 au Gouvernement de réduire les concentrations de dioxyde d’azote et de particules fines dans 13 zones françaises. En juillet 2020, les seuils de pollution sont toujours dépassés dans 5 zones, dont Lyon. L’astreinte est répartie entre l’association Les Amis de la Terre et plusieurs organismes et associations engagés dans la lutte contre la pollution de l’air.

 

2022 : La Métropole de Lyon étend les restrictions de sa ZFE aux véhicules particuliers de Crit’Air 5 et non classés et envisage une interdiction progressive des véhicules classés Crit’Air 4, 3 et 2. L’objectif est d’autoriser l’accès à la ZFE seulement aux véhicules de Crit’Air 0 et 1 à partir du 1er janvier 2026.

 

Demain : L’enjeu principal est de compléter les solutions juridiques pour répondre à l’accroissement des menaces environnementales et aux limites des politiques et du droit de l’environnement. Outre la reconnaissance des préjudices écologiques et l’organisation de leur réparation ou leur compensation, l’objectif serait aussi de protéger la valeur intrinsèque des écosystèmes, indépendamment des intérêts humains.

Certains juristes et associations environnementales défendent les évolutions suivantes :

Une option serait de faire de la nature un « sujet de droit » pour lui conférer certains droits qui pourraient être défendus en justice par un représentant (individu, communauté, nation), par exemple le droit de ne pas être pollué. Reconnaître une personnalité juridique à la nature permettrait aussi d’agir de façon préventive en stoppant des projets d’aménagement, industriels ou autres qui menacent son intégrité, et non une fois le dommage causé. Certains pays ont déjà franchi le cap, comme l’Équateur et la Bolivie qui reconnaissent la nature en tant que « Terre-mère » respectivement dans la constitution et la loi.

Une autre option serait la reconnaissance juridique des limites planétaires et la création d’une Haute Autorité dédiée à ce sujet. Cela permettrait de mesurer l’impact de toute nouvelle mesure (loi, règlement, etc.) ou de tout nouveau projet sur les limites planétaires et d’en assurer le suivi.

 

 

Pour aller plus loin :