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Les relations sociales générées à l’occasion de « démarches administratives » ont abondamment inspiré la recherche en sciences sociales, dans des contextes culturels différents qui permirent pourtant de dégager certains axes de réflexion communs à ce thème. En France, au niveau de l’État et des collectivités territoriales, des évolutions majeures liées à la réduction des dépenses publiques et des formes de management expliquent pour une part les tensions au guichet.

Quels regards depuis les sciences sociales

En 1980 aux États-Unis, Michael Lipsky publiait un ouvrage devenu classique – L’administration au contact du public - dans lequel il mettait en valeur le rôle des agents des services publics au contact direct de la population [1]. Cette perspective révèle comment policiers, enseignants, travailleurs sociaux et autres agents de contact donnent leur consistance aux règles et aux programmes autant qu’ils les appliquent. Ils prennent des décisions orientées en fonction des situations, des contraintes organisationnelles, et des conceptions forgées dans leur expérience personnelle autant qu’elles sont déterminées par des normes officielles. Une politique publique est ainsi définie en pratique dans leurs interprétations et leurs décisions, avec des effets très directs sur les individus concernés, puisque c’est entre autres à ce niveau que se joue leur accès aux prestations du service public et que s’oriente le traitement de leur cas.

Peu auparavant, Frances Piven et Richard Cloward avaient quant à eux attiré l’attention sur le rôle de l’expérience directe des services publics dans la formation des opinions et attitudes à l’égard des politiques publiques. Dans le cas de l’aide sociale, ils écrivaient ainsi : « Les assistés ont affaire aux salles d’attente miteuses, au contrôleur ou à l’assistante sociale, et au bureau des chômeurs. Ils n’ont pas affaire à la “politique sociale américaine”. […] C’est dans leur expérience quotidienne que prennent forme leurs doléances, que s'établit la mesure de leurs revendications, et que sont désignées les cibles de leur colère ».

Pendant la grande dépression,  au début des années 1930, Gabriel Almond et Harold D. Lasswell, deux jeunes chercheurs devenus plus tard des piliers de la science politique états-unienne, rapportaient plus précisément l’agressivité des demandeurs du secours public au contexte économique, social et politique, et expliquaient ses variations par les caractéristiques individuelles et les expériences antérieures avec les autorités publiques. Ce travail a eu une postérité très limitée comparée aux deux précédemment cités, mais il est l’un des premiers à mettre en évidence l’articulation des facteurs macrosociaux et des trajectoires sociales individuelles dans le rapport aux services publics, et demeure en cela très actuel.

De part et d’autre du guichet, quels enjeux se font face ?

Les trois études citées, anciennes et centrées sur le cas américain, aident à mettre en perspective les problèmes que l’on peut observer aujourd’hui en France dans les relations directes entre les agents des services publics et leurs publics, notamment en ce qui concerne les plus défavorisés. Elles permettent d’abord de rappeler que le face à face entre un agent et un usager est, au-delà de l’interaction entre deux individus, un rapport social, structuré par des expériences antérieures, des modes d’organisation, un contexte socioéconomique. Ce rapport est porteur d’enjeux, pour les personnes concernées bien évidemment, mais aussi de manière plus générale. Enjeux en termes d’action publique tout d’abord, car de son déroulement dépend la mise en œuvre des programmes publics, qui, en fonction, atteignent plus ou moins les publics qu’ils visent – on touche là très directement à la question du non-recours – et varient dans leur contenu concret : les mêmes dispositifs d’accompagnement des demandeurs d’emploi et des personnes en difficultés pouvant par exemple être orientés plutôt vers le soutien et l’aide, ou plutôt vers la contrainte. Enjeux plus largement démocratiques ensuite, car c’est à cette occasion que les usagers-citoyens jugent les politiques publiques qui les concernent, accordent ou non leur confiance à des services en particulier, et au système politique et institutionnel en général.

Si ces enjeux sont structurels, et concernent la population dans son ensemble, leur intensité varie dans le temps et selon les groupes sociaux. De nombreux travaux montrent qu’ils affectent aujourd’hui tout particulièrement les classes populaires, plus fortement et plus directement touchées que d’autres tant par l’aggravation des difficultés socio-économiques que par les transformations des services publics et de l’action publique, dans le domaine social et de l’emploi et dans beaucoup d’autres, de l’immigration à la justice en passant par la police, l’éducation ou le logement. Les tensions, les malentendus, l’agressivité que l’on peut observer dans les relations entre les membres de ces classes et les agents publics peuvent ainsi être compris comme un effet de la rencontre entre ces deux évolutions majeures.

En France, le taux de chômage a triplé depuis 1975 et a atteint ces dernières années des niveaux inédits depuis le lendemain de la Seconde Guerre mondiale. Les situations de pauvreté et de précarité ont quant à elles ressurgi à des niveaux que l’on pensait être ceux d’époques définitivement révolues, quand les mécanismes de solidarité et de redistribution étaient incapables de faire face aux crises et à la misère. Ces conditions socio-économiques fortement dégradées affectent pourtant aujourd’hui une part importante de la population, qui s’établit autour de 10 % quel que soit l’indicateur retenu (nombre d’allocataires de minimas sociaux, taux de pauvreté ou taux de chômage), et des proportions beaucoup plus élevées des habitants des quartiers populaires. Elles ont des conséquences, souvent très directes, sur l’ensemble des conditions de vie, du logement à l’éducation en passant par la santé, et génèrent ce qu’il est convenu d’appeler des « problèmes sociaux », en matière de structures familiales, d’éducation ou encore d’urbanisme, qui se déclinent en termes d’instabilité et de déviances. Ces conséquences et les problèmes qui y sont liés rendent d’autant plus importante et complexe la mise en œuvre des politiques publiques dans ces différents domaines.

Quelles évolutions récentes pour les services publics ?

Dans le même temps, les politiques et services publics ont connu des transformations majeures.

En premier lieu, les efforts de « maîtrise des dépenses publiques » engagés en France depuis la seconde moitié des années 2000 et illustrés notamment par le principe de « non remplacement d’un fonctionnaire sur deux » a conduit, sinon à devoir « faire mieux avec moins », pour reprendre un slogan bien connu, en tout cas à devoir faire face, avec des moyens au mieux constants, à des besoins et des sollicitations, qui, quant à eux, ont augmenté ou sont devenus plus pressants. Il serait très exagéré de parler d’un démantèlement généralisé des services publics, mais ces politiques de réduction - ou au moins de redéploiement - touchent parfois durement les lieux où se concentrent les classes populaires, zones rurales et quartiers périphériques en particulier.

Ensuite, les modalités de traitement des populations par les politiques publiques ont été redéfinies, dans tous les domaines (emploi, formation, solidarité, santé, justice, etc.), autour des références devenues centrales à l’individualisation, la contractualisation et la responsabilisation. Ces évolutions, particulièrement marquées dans le domaine social et de l’emploi, ont contribué à rendre stratégique le face-à-face avec les représentants des administrations publiques, au cours duquel sont ajustées les réponses institutionnelles aux situations individuelles, élaborés les « projets » en matière d’insertion ou de formation, et définies les engagements réciproques (en tout cas ceux des administrés).

Enfin, d’innombrables réformes placées sous le terme générique de « nouveau management public » ont considérablement transformé le fonctionnement des administrations et services publics, avec là encore des effets parfois très importants sur les relations avec le public. Les indicateurs de performance et de gestion, la redéfinition des missions des agents, la dématérialisation en sont quelques exemples.

Le guichet, une ligne de front ?

Pour toutes ces raisons, le front office n’a sans doute jamais aussi bien mérité son nom : les publics en difficulté viennent plus nombreux aux guichets, lorsqu’ils existent encore, exposer des problèmes auxquels les agents placés en première ligne sont souvent bien en peine d’apporter des solutions. À la souffrance au travail générée par la pression managériale s’ajoute alors celle qui tient au sentiment de ne plus pouvoir accomplir correctement son travail. Elle est potentiellement d’autant plus forte que s’y ajoute encore l’exposition à la misère et parfois à des comportements revendicatifs ou méprisants, agressifs ne serait-ce que verbalement, dont on a esquissé quelques-uns des facteurs objectifs. C’est en ayant cela en tête qu’on peut saisir les tensions dont les services publics sont le lieu, et les rencontres entre agents et usagers l’occasion. C’est très loin d’en épuiser l’analyse, mais fournit au moins une base en ce sens, qui sans nourrir en rien une soi-disant « culture de l’excuse » évite en revanche le recours un peu trop rapide et exclusif à l’« ensauvagement » comme principe explicatif.

[1] Traduction du titre de la rédaction. Michael Lipsky, Street-level bureaucracy: dilemmas of the individual in public services, New York, Russell Sage Foundation, 1980.