Les relations de guichet : l'interaction entre les usagers et l'administration

Professeur à l’Institut d’études politiques de l’Université de Strasbourg et membre du laboratoire SAGE (Sociétés, Acteurs, Gouvernements en Europe), Vincent Dubois est sociologue et politiste. Ses recherches reposent sur une approche sociologique critique de l’action publique, principalement dans les domaines de la culture, de la langue, et du traitement public de la misère. Parmi ses publications sur les politiques sociales, on peut citer l’ouvrage The Bureaucrat and the Poor : Encounters in French Welfare Offices (Aldershot, Ashgate, 2010) ainsi que La vie au guichet. Relations bureaucratiques et traitement de la misère, réédité en avril 2015 en poche, aux éditions Points-Seuil. Actuellement, Vincent Dubois travaille sur le projet « Contrôler les assistés : un nouveau mot d’ordre de l’Etat social ? » soutenu par l’Institut d’études avancées de l’université de Strasbourg (USIAS), qui porte sur le contrôle des bénéficiaires de minimas sociaux ainsi que des chômeurs en France, des années 1990 à nos jours.

Dans votre parcours de chercheur, qu’est-ce qui vous a amené à travailler sur les relations usagers/administration dans le champ social ?

Cela  s’est fait de manière au départ assez fortuite. Je venais de soutenir une thèse sur un sujet très différent, la formation historique des politiques de la culture. Je cherchais du travail, et ai été sollicité pour participer à une enquête sur l’accueil dans les caisses d’allocations familiales. Cela m’intéressait car je voulais diversifier mes objets et approches, et, depuis longtemps, souhaitais conduire une enquête par observation ethnographique, ce à quoi cette recherche se prêtait bien. Je m’y suis beaucoup plus investi que je l’avais prévu initialement, le rapport de recherche est devenu un livre, et c’est ainsi que ces questions sont devenues un volet important de mon travail.

Quels étaient les principaux apports de ce livre, La Vie au guichet  ?

Je soulignerai simplement trois éléments qui me paraissent importants. En premier lieu, l’inscription historique de ces interactions de face-à-face que sont les relations de guichet. Au moment de l’enquête, au milieu des années 1990, on était dans une période où s’engageaient de fortes évolutions, qui n’ont fait que se développer par la suite. L’arrivée de ce qu’on appelait alors un « nouveau public », jusque-là peu connu des CAF, était encore récente : des bénéficiaires du RMI, des hommes, des immigrés récents, des personnes sans enfant. De là découlaient des usages en partie nouveaux de ces services publics : demander des conseils en tous genres, chercher du réconfort, s’enquérir de la possibilité d’allocations supplémentaires pour faire face à des situations de pauvreté, venir simplement pour être rassuré sur le versement d’une aide. De là découlait également la redéfinition du rôle des agents d’accueil, de moins en moins cantonnés à une fonction strictement bureaucratique d’enregistrement de documents, et de plus en plus amenés à des tâches d’écoute et de conseil traditionnellement dévolues aux travailleurs sociaux. Cela m’a notamment conduit à mettre l’accent sur les deux autres points que je voudrais rappeler.

D’abord le fait que le rapport à l’administration est toujours un rapport social, en l’occurrence un rapport qui est déterminé non seulement par des règles bureaucratiques et tourné vers des exigences bureaucratiques, comme remplir un dossier ou compiler des pièces justificatives, mais aussi structuré par ce que les individus engagés dans cette relation particulière sont socialement. Le fonctionnaire et l’usager sont des figures abstraites, des fictions.

Qu’entendez-vous par « figures abstraites » ?

Ce que je montre dans le livre, c’est comment et jusqu’à quel point un individu social, porteur de ses attributs, d’âge, de sexe, de situation économique, d’expériences antérieures, devient en quelque sorte cette abstraction qu’on appelle un fonctionnaire ou un usager, en redéfinissant son identité à partir des catégories administratives et des exigences du fonctionnement administratif. Cette redéfinition n’est jamais totale. La distance sociale qui sépare l’agent administratif de l’individu qu’il accueille est ainsi un élément qui détermine le déroulement de la relation bureaucratique. Le travail d’un agent d’accueil consiste justement à gérer ces écarts sociaux, et les tensions qui surviennent entre les caractéristiques sociales d’un individu et sa redéfinition administrative, la manière dont il perçoit sa propre situation et sa qualification par les catégories réglementaires.

En ce qui concerne les agents administratifs, cette tension renvoie à la duplicité des titulaires d’une fonction officielle. C’est le troisième élément que je voudrais souligner. Par analogie avec la théorie des deux corps du roi, telle que l’historien médiéviste Ernst Kantorowicz l’a étudiée, j’ai mis en évidence les deux corps du guichetier : d’un côté la personne physique et socialement constituée, par son histoire sociale personnelle, ses dispositions, ses différents attributs ; d’un autre côté l’institution faite corps, le bureaucrate défini à partir des règles qui encadrent sa tâche et de sa place dans l’organisation bureaucratique. Le travail du petit bureaucrate consiste à faire alterner ces deux identités, ces deux corps.

Comment cette alternance se manifeste-t-elle dans le travail au quotidien de l’agent administratif ?

Manier tour à tour la compréhension personnelle et la distanciation bureaucratique, se référer à des expériences ou des valeurs personnelles, puis à des règles officielles, savoir faire preuve d’émotion et traduire une situation humaine en termes techniques. Si un agent est tout l’un ou tout l’autre, cela ne marche pas. L’alternance de ces registres est la condition d’une relation administrative tenable, acceptable de part et d’autre.

L'Etat social semble chercher à améliorer la satisfaction de l'usager. Je pense par exemple au secrétariat général pour la modernisation de l’action publique (SGMAP) qui pour y arriver reconstitue le parcours réel des usagers, ce qui a donné lieu à la Charte Marianne, ou à l'initiative « 100% contacts efficaces ». N’est-ce pas un bon principe que de partir des usages et des usagers pour questionner le fonctionnement des organisations puis chercher à améliorer des fonctionnements, simplifier, etc. ?

On trouve déjà des exemples de réformes de modernisation administrative orientées vers l’amélioration de la relation avec les usagers dans les années 1940 ! Sans remonter aussi loin, l’inscription de cette question à l’agenda des réformes est assez ancienne, comme en témoigne plus près de nous la création du Médiateur de la République en 1973. Il est vrai cependant qu’une évolution s’amorce de ce point de vue à partir de la fin des années 1980. Cette évolution touche tous les services publics, marchands et non marchands, sociaux ou non, et consiste en l’importation de techniques managériales, en provenance du privé ou du New Public Management. Penser en termes de satisfaction d’usagers, qu’on appelle désormais clients, et la mesurer au travers d’enquêtes utilisées pour l’organisation interne des services participe ainsi du même mouvement que la promotion de l’évaluation et le développement d’indicateurs de performance. 

Cette évolution qu’on peut dire managériale s’accompagne d’une tendance à l’individualisation, qu’on peut observer dans de très nombreux domaines de l’action publique, et qui comme je l’évoquais est très marquée dans le domaine social. Dans ce domaine, le souci de la relation avec les demandeurs s’articule avec l’ajustement à leurs situations individuelles et avec l’attention portée à leurs comportements, voire, en filigrane, à leur moralité (font-ils tout ce qu’ils peuvent pour s’en sortir ?, cherchent-ils vraiment un emploi ?). Il faut donc garder à l’esprit que ces deux évolutions vont de pair pour répondre aux questions que vous posez, et bien voir qu’en plus de l’organisation administrative, elles concernent le contenu même des politiques menées. À partir de là, il y a évidemment beaucoup à dire !

Quel est votre point de vue sur la satisfaction comme indicateur central pour améliorer la relation à l’usager ?

On voit tout d’abord qu’une approche en simples termes de satisfaction est fortement réductrice, surtout lorsque, comme c’est le plus souvent le cas, elle se focalise sur la relation, et laisse de côté tant l’environnement social dans lequel cette relation s’inscrit que la situation objective des usagers. Il ressort rarement grand’chose de cette technique inspirée du secteur commercial, qui, d’ailleurs, donne souvent des résultats plutôt positifs pour les administrations qui l’appliquent. Dans les enquêtes que j’ai eu l’occasion de lire, les usagers se disent majoritairement « satisfaits » de la façon dont ils ont été reçus. Mais l’essentiel est moins dans le « relationnel » ou la « communication » que dans l’amélioration ou non des situations objectives, dans les effets du traitement administratif sur ces situations et leur perception par ceux qui les vivent. Pour « partir des usagers » comme vous le dites, il faut d’abord se départir du point de vue de l’administration sur la situation des usagers, et c’est là toute la difficulté voire le paradoxe.

Comment une organisation dont le fonctionnement repose sur l’application de critères et de règles pour qualifier les situations individuelles et décider de l’éligibilité d’individus à des aides peut-elle intégrer un autre point de vue, en l’occurrence celui des individus auxquels elle applique ces critères et ces règles ? Être pauvre, isolé, chômeur, actif dans sa recherche d’emploi, colocataire, jeune ou vieux : tout cela peut être très différent selon qu’il s’agisse de catégorisations administratives, opérées par des agents d’une manière qui n’est jamais automatique, ou d’autodéfinitions déterminées par des schèmes cognitifs socialement constitués et donc socialement variables selon le milieu d’origine, les expériences de l’existence, l’environnement social, déterminées aussi par des enjeux symboliques (revendiquer ou refuser tel ou tel statut social), et par des enjeux immédiatement matériels (ouvrir des droits et en déterminer le montant). C’est à mon sens tout l’enjeu de ces approches dites situationnelles, qui pour être vraiment intéressantes doivent sortir d’une démarche de qualification des situations pour appréhender la diversité des points de vue sur les situations, et saisir leurs éventuels décalages. Car c’est là que résident une part essentielle non seulement des problèmes de rapport entre les usagers et l’administration, mais aussi d’usages qualifiés d’abusifs, ou à l’inverse de non-recours.

Enfin, il me semble essentiel de s’efforcer d’avoir une vision globale de ces questions. Pour comprendre le rapport à l’administration, il faut saisir les conditions d’existence, les schèmes cognitifs que j’évoquais, mais aussi tout ce qui se joue en dehors de l’administration et qui y est en quelque sorte importé. Les expériences antérieures, d’autres administrations, parfois dans un autre pays…

À quoi pensez-vous en particulier ?

Avoir suivi une procédure de demande d’asile, aller régulièrement à la Préfecture pour un visa, par exemple, ne peut pas ne pas avoir d’incidences sur la manière d’appréhender et d’accomplir ce que d’autres considéreront comme de simples formalités à la CAF, au CCAS ou à Pôle emploi. Ces expériences sont aussi la source d’accumulation de compétences, ce qui fait que les plus démunis, qui ont été régulièrement exposés à des traitements institutionnels divers, ne sont pas forcément toujours les plus démunis dans leur rapport à l’administration. Ils peuvent savoir (ou au moins croire qu’ils savent) ce qu’il faut dire, ajuster leur récit aux attentes institutionnelles supposées, etc., quand ceux qui n’ont jamais vu un travailleur social et se retrouvent brutalement en situation de devoir demander de l’aide peuvent à l’inverse s’avérer les plus désorientés, parfois les moins coopératifs, ce que révèlent de nombreuses enquêtes. En bref, pour partir de l’usager, il faut savoir sortir de l’administration, si je puis dire. C’est en partie ce que fait Yasmine Siblot en inscrivant les relations avec les services publics dans le contexte des relations sociales d’un quartier populaire.

Il faut aussi à mon avis éviter une vision sectorisée, découpée, tant des situations des usagers que de leur rapport aux institutions, au sens non seulement des administrations en tant qu’organisations bureaucratiques, mais aussi plus largement au sens sociologique de structures sociales instituées, légitimées, dépositaires d’une autorité, prescriptrices de rôles sociaux et de normes de comportement, de l’école aux services sociaux en passant par la police et beaucoup d’autres. Les administrations, et, souvent, les chercheurs à leur suite, ont tendance à introduire de la discontinuité dans le continuum de l’expérience sociale : on se focalise sur le chômage, sur la situation familiale ou sur le logement, quand les agents sociaux orientent leurs pratiques en ayant tout cela en tête à la fois. De même, il me semble que l’on gagnerait à comprendre les rapports socialement différenciés aux institutions en identifiant les dispositions qui, constituées ou éprouvées dans une institution (comme la docilité scolaire et le rapport à l’écrit des filles de milieux populaires étudiées par Bernard Lahire ou l’ethos viriliste des « loubards » face à la police étudié par Gérard Mauger, par exemple), sont actualisées dans de tout autres contextes institutionnels. Partir de l’usager, ce serait alors faire une sociologie des différentes expériences institutionnelles, de la manière dont elles s’articulent entre elles dans le temps et à un moment donné, les rapporter aux situations objectives et à la manière dont elles sont perçues par les intéressés, y compris en établissant ce que ces perceptions doivent, fût-ce négativement, à ces expériences institutionnelles. Ce serait, en d’autres termes, faire tout autre chose, et bien plus, qu’une enquête de satisfaction !

Quelles seraient les grandes lignes de transformation des relations usagers/agents depuis ces dernières décennies, en restant dans le champ des politiques sociales ?

En premier lieu, la dégradation à peu près continue du contexte socio-économique, en termes de pauvreté, d’emploi, de précarité, a conduit à des relations plus nombreuses, et potentiellement plus tendues. Le nombre de visites aux guichets des organismes sociaux, d’appels téléphoniques, n’a cessé de croître, malgré le développement de l’administration électronique. C’est dû à des facteurs que j’identifiais déjà à partir du milieu des années 1990 et que cette dégradation n’a fait que renforcer : incompréhension des démarches à suivre, attitude prospective et dépendance à l’égard des aides, craintes quant à leur versement. Cela a accentué les tensions déjà existantes. On s’attaque aux personnes plus facilement qu’aux structures, dès lors ceux qui subissent des difficultés socio-économiques, parfois accentuées par des problèmes administratifs, peuvent s’en prendre aux agents au contact direct du public dans les administrations sociales ou à Pôle emploi. À tout le moins elles leur exposent leur détresse, parfois leur désespoir. Les cas d’immolation par le feu survenus il y a quelques mois, pour exceptionnels qu’ils soient, constituent la forme extrême et dramatique d’un problème beaucoup plus global : les administrations sociales sont le lieu d’expression d’une souffrance qu’elles peuvent soulager à la marge mais dont les sources sont ailleurs, dans l’absence d’emploi notamment.

En deuxième lieu, la tendance à des prestations plus individualisées a renforcé l’enjeu de ces relations. Dans la mesure où les aides sont davantage ajustées aux situations individuelles, mais aussi où elles sont assorties de contreparties demandées à ceux qui les reçoivent, le face-à-face joue un rôle plus important que jamais dans l’accès aux prestations, dans l’évaluation des situations, dans la vérification des obligations, parfois dans l’application de sanctions. Par là même, ces relations sont aussi davantage tournées vers le contrôle des bénéficiaires, qu’il s’agisse de s’assurer de la conformité des comportements aux attentes institutionnelles, comme la recherche active d’un emploi pour les chômeurs, ou de détecter de possibles abus, avec une sensibilité à la fraude sociale qui s’est considérablement aiguisée ces dernières années.

Les agents ont-ils plus d'autonomie dans leur travail et leur action, ou moins d'autonomie ? On a l'impression que des normes gestionnaires et managériales  limitent leur autonomie (on pourrait aussi ajouter les indicateurs d'évaluation, par ex. de la qualité de l'accueil), mais en même temps vous relevez je crois une augmentation de leur pouvoir discrétionnaire ? N'est-ce pas contradictoire ?

Il y a effectivement deux tendances contradictoires. Un débat sur le travail social en Grande-Bretagne a opposé il y a quelques années les tenants de la thèse d’une standardisation des pratiques par les indicateurs de gestion, et le surcroît de contrôle hiérarchique qu’ils rendaient possible, prédisant la fin du pouvoir discrétionnaire, et ceux qui au contraire estimaient plutôt que ce pouvoir se maintenait, voire augmentait. Pour ma part je ne pense pas qu’on puisse se satisfaire d’une vision univoque, selon laquelle ce serait tout l’un ou tout l’autre. D’abord, tout simplement, les situations sont extrêmement contrastées d’un secteur à l’autre, d’une administration à l’autre. De nombreux auteurs notent une tendance à la bureaucratisation du travail social, qui laisserait de moins en moins de marge de manœuvre aux agents de terrain. D’un autre côté, Alexis Spire montre au travers de l’administration fiscale et des bureaux des étrangers en préfecture que les agents subalternes exercent de fait un pouvoir discrétionnaire, d’intensité variable dans le temps, et qui se maintient voire se renforce.

Ensuite, les deux tendances ne sont pas nécessairement aussi contradictoires qu’il y paraît. Dans ma recherche en cours sur le contrôle des assistés sociaux, j’observe une rationalisation à la fois gestionnaire, juridique et technique des pratiques, avec notamment la montée en puissance d’outils informatiques et statistiques qui guident, aident, mais aussi encadrent beaucoup plus systématiquement les contrôles. J’observe dans le même temps le maintien de fortes différences dans les manières de faire des contrôleurs, leurs usages des informations ou leur attitude face aux allocataires qu’ils contrôlent. Le maintien également d’une certaine latitude dans l’organisation de leur travail et dans leur appréciation des dossiers. La conjonction des deux a en fait sa logique : il s’agit d’associer la rigueur implacable de l’informatique et le flair de l’enquêteur, comme me le dit en substance un de mes interlocuteurs, dans la mesure où cela permet un contrôle plus efficace. Ce n’est qu’un exemple parmi d’autres, mais je pense qu’on peut raisonnablement penser qu’il est assez illustratif d’une tendance plus générale dans les politiques sociales et d’emploi où le gouvernement des populations, pour parler comme Foucault, combine la technique froide, systématique, et à distance de traitements automatisés des dossiers associés à des indicateurs de performance, et une casuistique « pastorale », comme le disait Foucault, où l’attention se porte sur la complexité des cas individuels, dans une relation directe avec les usagers, qui laisse toujours ouverte une marge d’appréciation et une marge de manœuvre qui sont les compléments nécessaires de traitements standardisés.