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Le budget participatif : un outil de justice sociale ?

Interview de Héloïse NEZ

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Maîtresse de conférences en sociologie à l'Université de Tours

<< Dans les expériences brésiliennes et latino-américaines, la participation est vraiment utilisée comme un instrument de justice sociale. Redistribuer les ressources est au coeur du processus et des effets redistributifs chiffrables sont constatés >>.

Héloise Nez est sociologue et maîtresse de conférences à l’Université de Tours. Ses recherches portent sur les savoirs citoyens, la démocratie participative et les mouvements sociaux en France et en Espagne. Elle a notamment travaillé sur les budgets participatifs de Belo Horizonte (Brésil), de Cordoue (Espagne) et du XXe arrondissement de Paris sur les investissements de voirie.

Elle s’intéresse ici aux liens entre participation citoyenne et redistribution à travers l’analyse des expériences latino-américaines et européennes de budgets participatifs. Si des effets positifs en termes d’allocation des ressources, d’investissements réalisés, de publics ou de quartiers ciblés sont constatés au Brésil, ce n’est pas le cas en France et plus globalement en Europe, pays dans lesquels les expériences de budgets participatifs peinent à se parer de cette dimension de justice sociale. Après un rapide questionnement sur les facteurs concourant à cette situation (objectifs différents alloués à la participation, relation au pouvoir et à son partage, principe d’égalité versus équité, publics engagés…), Héloise Nez s’appuie sur diverses expériences engagées pour souligner les conditions, limites et avantages de ce dispositif utilisé à des fins redistributives.

Qu’est ce qu’un budget participatif ?

 C’est un processus de participation dont l’objet est de mettre en débat la question financière à l’échelle d’une ville ou d’une collectivité. Il permet aux citoyens de prendre part aux choix sur la répartition des ressources. Des expériences très différentes ont été menées sous ce terme et des critères de définition plus ou moins extensifs peuvent être retenus. Parmi les critères incontournables, je dirais qu’il faut que le budget soit à l’échelle de la ville et non pas d’un quartier. Il se distingue en cela des fonds alloués aux conseils de quartiers pour réaliser certains projets. Le plus souvent, il concerne un pourcentage du budget d’investissement de la collectivité, parfois une ligne budgétaire et plus rarement l’ensemble du budget de la ville.

Comment ce dispositif est-il apparu ?

Ce dispositif est né à Porto Alegre au Brésil en 1989. Il a connu une diffusion importante au Brésil d’abord, puis en Amérique Latine et en Europe et s’étend maintenant en Amérique du Nord, en Asie, Afrique et Océanie. En Europe, l’Espagne, le Portugal et l’Italie ont été les plus moteurs. La France est sans doute le pays qui a le moins innové en la matière avec tout au plus une douzaine d’expériences. Ceci dit, certaines sont très intéressantes, comme celle de Grigny dont le montant atteint 50% du budget d’investissement de la ville ou celle du 20ème arrondissement de Paris qui concerne, de 2002 à 2007, l’ensemble des investissements voirie. A l’échelle régionale, je pense à l’expérience de la région Poitou-Charentes qui a instauré un budget participatif dans les lycées, reprise ensuite dans d’autres régions comme dans le Nord.

Pourquoi élargir aux citoyens le débat sur la répartition des ressources ?

Pour de multiples raisons. Au Brésil, on constate que les ressources publiques sont en général allouées aux quartiers les plus favorisés. En donnant un pouvoir de décision à ceux qui en sont habituellement privé, comme les habitants des quartiers défavorisés, l’allocation des ressources peut être plus juste en favorisant les investissements là où les besoins sont les plus forts, par exemple là où les infrastructures sont le moins développées. C’est donc à un double objectif que l’initiative de Porto Alegre entendait répondre : à la fois instaurer de la justice sociale en inversant les priorités dans l’allocation des ressources publiques et démocratiser la démocratie. La participation est vraiment utilisée comme un instrument de justice sociale et redistribuer les ressources est au cœur du processus. Ce souci de justice sociale se retrouve dans la plupart des expériences brésiliennes et latino-américaines.

Ces expériences ont-elles réellement des effets re-distributifs ?

C’est la question à laquelle je me suis intéressée dans le cadre du projet de recherche « Pratiques et politiques alternatives de la ville solidaire », coordonné par Max Rousseau et financé par le PUCA (2013-2014), qui porte notamment sur les expériences participatives. Quels sont les liens entre participation et redistribution ? Les chercheurs brésiliens montrent que les expériences les plus importantes comme Porto Alegre ou Belo Horizonte ont des effets re-distributifs chiffrables en termes d’investissements réalisés. Les zones les plus défavorisées ont effectivement reçu le plus d’investissements. Ainsi à Belo Horizonte, l’indicateur de la qualité de vie urbaine, qui mesure l’offre de services publics et d’infrastructures et leur accès, a été utilisé pour répartir les ressources dans le cadre du budget participatif, en privilégiant les quartiers les moins dotés. Une fois ces objectifs de rattrapage d’infrastructures urbaines de base atteints, on s’aperçoit que les demandes évoluent vers des demandes plus sociales comme l’accès à l’éducation, la santé…

La question sociale est-elle aussi au cœur des budgets participatifs européens ?

Cela existe mais n’est jamais mis comme une priorité. En France, le budget participatif est plutôt vu comme une des réponses possibles à la crise de la représentativité et de légitimité des élus, un moyen pour attirer et faire participer les gens autrement. Son objectif principal est d’améliorer, voire de restaurer le lien entre élus et population. A ce titre, il est souvent inséré dans d’autres dispositifs de participation. A côté de ça, il est aussi perçu comme améliorant la gestion publique locale puisqu’il permet une meilleure adéquation des investissements publics à la demande sociale. Enfin, il est parfois utilisé afin de recréer de la convivialité, du lien social dans les quartiers. Il peut avoir quelques effets sociaux mais qui restent limités. Par exemple, Cordoue a bien investi dans les quartiers périphériques mais pas ceux qui étaient les plus défavorisés. Dans le 20ème arrondissement, qui est un des plus populaires de Paris, le budget participatif n’a pas eu d’effets redistributifs mais a été un moyen pour l’arrondissement d’avoir plus d’investissements : comme chaque arrondissement négocie son budget à l’échelle de la ville, cette expérience a permis aux élus de légitimer leur demande de dépenses.

Pourrait-on parler d’une certaine frilosité des élus face à ce dispositif ?

Sûrement. Le budget participatif questionne le lien à la décision et implique un partage du pouvoir. Même si bien souvent, ce partage est mis en avant dans les discours comme faisant partie intégrante du projet politique, dans les faits, c’est peu le cas. Pourtant c’est un élément essentiel pour avoir des effets en matière sociale. Grigny avec ses 50% de budget en décision a conduit à des projets intéressants comme la construction d’un centre médical. Ce type de projet demande une volonté politique forte car il peut susciter des dissensions vives même au sein de la majorité municipale. Il faut aussi impliquer le personnel des services techniques très mobilisé au cours du processus et prendre en compte les jeux d’acteurs locaux. Bien souvent, le processus s’adresse aux citoyens individuellement sur la base du volontariat et de l’égalité, une personne une voix. Or parfois, les associations, comme celles de quartiers, peuvent se sentir remises en cause dans leur légitimité et réclamer plus de représentativité. C’est ce qui s’est passé à Cordoue où les associations de quartiers sont assez puissantes pour négocier les investissements de leur territoire. Résultat, elles ont boycotté le processus.

Qu’est ce qui manque aux expériences françaises pour avoir des effets redistributifs ?

Pour obtenir de la redistribution, il faut réunir plusieurs facteurs : la participation des classes populaires, des critères de justice sociale dans la répartition des ressources, la mise en jeu de sommes importantes et un réel partage du pouvoir décisionnel. Or dans les expériences européennes, les sommes en jeu sont faibles, les critères de justice sociale souvent absents, la procédure rarement décisionnelle, les questions débattues subsidiaires. Par exemple, si cela concerne la voirie, ce ne sont pas les gros projets. Enfin, les participants sont peu issus des classes populaires mais appartiennent majoritairement aux classes moyennes. Il y a peu de jeunes, d’étrangers ou de personnes issues de l’immigration. En Amérique latine, le public est très majoritairement populaire et la question est plutôt de savoir comment attirer les classes moyennes.  Pour diversifier le public, différentes manières de le sélectionner sont testées comme le tirage au sort d’une partie des citoyens, en utilisant les listes électorales ou les listes EDF, ou encore le recours au volontariat auprès de certains publics comme les  résidents étrangers non communautaires et les jeunes. Même si des biais persistent, ces procédés permettent d’avoir des gens qui ne seraient jamais venus autrement et qui se montrent en général très intéressés. C’est ce qu’a montré Yves Sintomer dans son ouvrage « Le pouvoir au peuple ». Faciliter la participation peut aussi passer par la mise en place de dispositifs comme des garderies, la prise en charge des frais de transport, un repas...

Comment expliquer que les expériences françaises n’utilisent pas ce dispositif à des fins de justice sociale ?

En France, le fait de privilégier certains quartiers est vu comme une mesure de discrimination positive. Or l’application du principe d’égalité conduit à attribuer une somme identique à tous les quartiers. Même les élus communistes, à Bobigny ou dans le 20ème arrondissement de Paris, ont privilégié une répartition équilibrée. Au Brésil, la répartition des ressources se fait au moyen de critères favorisant les quartiers ayant le niveau social le plus bas, le moins d’infrastructures, une moindre qualité de vie urbaine et tout est fait pour favoriser la participation des groupes les plus défavorisés. La question des inégalités se pose différemment : améliorer la qualité de vie des quartiers populaires passe par la fourniture d’infrastructures urbaines de base (éclairage public, routes, assainissement, etc.) et d’équipements et services sociaux. Bien sûr, ici les situations sont moins inégales et les besoins sont différents, plutôt orientés sur les questions de logement, d’emploi, donc quelque part hors d’atteinte des budgets participatifs. Ceci étant, les choses peuvent évoluer.

La politiste Alice Mazeaud du CEJEP à l’Université de la Rochelle s’est intéressée au budget participatif des lycées de Poitou-Charentes. A l’usage, il est apparu que ce budget avait des effets quasi anti-redistributifs. Il a donc été décidé d’introduire des critères de justice sociale qui seraient adoptés collectivement. Une journée de rencontre entre tous les acteurs (personnels enseignants, agents techniques, lycéens) devait permettre de débattre et d’adopter ces critères. En amont, plusieurs critères avaient été proposés et chaque lycée avait arrêté son choix, plutôt en fonction de ses propres intérêts. Ainsi, le risque était grand que les lycées les plus nombreux fassent bloc en adoptant un critère de nombre d’élèves. Au cours de la journée, les tables de travail mélangeaient des représentants de chaque lycée et chacun devait présenter et expliquer devant les autres le choix fait par son lycée. Or c’est difficile de défendre publiquement un intérêt égoïste. A la fin des échanges, ce sont les critères conduisant à plus de justice sociale qui ont été adoptés, en favorisant les lycées situés en zone rurale et ceux qui comptent parmi leurs effectifs le plus fort pourcentage d’élèves issus de milieux socioculturels défavorisés. La manière de procéder est donc essentielle. On se rapproche des expériences brésiliennes dans lesquelles le règlement du budget participatif est adopté par les membres et donne lieu à des débats fournis sur ce qu’il faut prioriser et la manière de le faire. Se confronter à la réalité des autres permet aussi d’améliorer la solidarité. C’est notamment ce qu’a montré le travail de Julien Talpin à Séville, où une phase de visite en bus des différents quartiers permet de mieux comprendre les demandes, comme dans les expériences brésiliennes.

Quelles seraient les pistes pour inciter les collectivités à se lancer dans une telle démarche et / ou favoriser le volet redistributif, à promouvoir l’équité plus que l’égalité formelle ?

Il faudrait d’abord que les élus acceptent de perdre un peu de leur pouvoir de décision et mettent en œuvre des processus co-décisionnels, car le budget participatif n’a un sens que si de véritables enjeux sont discutés. Un autre pas à franchir serait d’accepter que la présence des élus n’est pas indispensable dans de tels processus. L’autonomisation des dispositifs, comme en Espagne et en Italie, permettrait une plus grande qualité des échanges. Les budgets participatifs pourraient par ailleurs s’inspirer des méthodes d’animation de la discussion expérimentées dans les jurys citoyens. Des techniques, comme la formation de petits groupes ou la présence de modérateurs neutres (ni élus ni fonctionnaires), permettent la prise de parole de tous, notamment de ceux les plus éloignés de la parole publique. C’est à ces conditions que les classes populaires peuvent prendre la parole et exprimer leurs besoins : un enjeu à la participation (un accès à la décision sur des questions centrales), une autonomie des processus vis-à-vis des élus et des méthodes d’animation et de discussion pour permettre l’expression de tous.

Quelles sont les limites à cette redistribution ?

Le budget participatif peut être un outil de justice sociale mais il a des limites spatiales et financières. Il agit à l’échelle locale, celle de la ville, et son champ d’action est contraint par sa capacité financière. Il n’est pas en mesure de résoudre tous les problèmes des quartiers et encore moins de contrer les tendances macro-économiques qui nuisent à la justice sociale. Par ailleurs, certains lui reprochent de reporter sur le citoyen la responsabilité du choix des investissements à la place des élus ou encore d’être un moyen de canaliser la contestation.

Finalement quels avantages présente-t-il par rapport à une politique sociale volontariste ?

Effectivement, il y a d’autres moyens qui génèrent de la redistribution. Quand c’est une priorité politique, une politique sociale peut avoir des effets proches de ce dispositif. Il suffit de penser à l’histoire du communisme municipal et à ses politiques sociales avancées. A Porto Alegre, quand le parti des travailleurs arrive au pouvoir, il ne peut pas lancer une politique sociale d’envergure car il ne détient pas le pouvoir législatif municipal. Impliquer la population par le biais du budget participatif est donc un moyen efficace pour court-circuiter la chambre des députés locale !
Cependant, le fait participatif a ses propres avantages car il donne accès aux savoirs d’usage des citoyens qui légitiment les investissements réalisés. Pour le politique, c’est une manière différente de connaitre le service public et le territoire local. Pour le citoyen, cela change son rapport à l’équipement et facilite son appropriation. Lorsqu’un investissement a été demandé par les habitants, qu’ils en connaissent le coût, le respect de l’infrastructure s’en ressent. C’est souvent mis en avant dans les aménagements urbains : les projets sans participation des habitants sont plus souvent contestés et présentent plus de risques de devoir être refaits. C’est ce qui s’est passé dans le 20ème arrondissement : sur l’ensemble des places rénovées, une seule n’a pas fait l’objet de discussion et a été tellement contestée qu’il a fallu modifier son aménagement. Le budget participatif, et plus généralement les processus de participation, sont réellement des voies pour améliorer l’action publique et l’efficacité des services publics.

Pensez-vous que le budget participatif est un dispositif qui a vécu et montré ses limites ou a-t-il encore un avenir ?

Jusqu’il y a peu, j’aurais dit que c’était un dispositif plutôt sur le déclin en France, mais les initiatives de Paris ou de Grenoble indiquent une tendance inverse. A Paris, les socialistes ont inscrit dans leur programme un budget participatif qui concernerait 5% du budget investissement de la ville avec un réel pouvoir de décision. S’il est réellement instauré, les sommes en jeu (environ 71 millions d’euros annuel) en feraient le principal budget participatif au monde ! Ceci dit, au vu du résultat des élections municipales, je vois une limite forte à la multiplication de ces initiatives car le budget participatif est traditionnellement porté par des partis de gauche. En France, à ma connaissance, il n’y a eu aucune expérience menée par la droite, à la différence d’ailleurs d’autres pays comme l’Espagne.
Si l’on se place au niveau mondial, cette démarche est plutôt en expansion. Les expériences se multiplient sur tous les continents pour la bonne raison que les questions de finances publiques sont centrales !

Parmi les publications d'Héloïse Nez : "Savoirs citoyens et démocratie urbaine" (dir. avec A. Deboulet), 2013, Rennes, Presses universitaires de Rennes ; "La démocratie participative inachevée" (dir. avec M.-H. Bacqué, Y. Sintomer et A. Flamand), 2010, Paris, Adels/Yves Michel.