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Agir sur les sentiments d’injustice en tant que collectivité locale, c’est possible !

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Illustration représentant des usagers se rendant au guichet.

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Plaintes relayées sur Twitter à propos de l’état des voiries, protestations devant les guichets administratifs, Zones à Défendre…

Toutes les collectivités sont confrontées à une explosion des sentiments d’injustices. Face à cela, deux options : les considérer comme un problème à désamorcer avant qu’il n’explose, ou au contraire, les aborder comme des ressources utiles, pour une action publique plus à l’écoute des citoyens. On plaide ici pour la seconde option !

Au terme de la réflexion conduite avec la Direction de la prospective de la Métropole de Lyon, elle nous semble la seule capable d’offrir une nouvelle grammaire de l’action publique, associant efficience des services et restauration de la confiance des usagers.

Dans ce texte synthétique, nous remobilisons les études de la DPDP qui ont contribué à la maturation de la réflexion.

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Date : 08/07/2021

Le rapport à l’injustice, une question de plus en plus métropolitaine

Les agents et les élus métropolitains se sentent démunis face à la montée en puissance des indignations adressées à l’action publique locale. Et pour cause, c’est un phénomène inédit. D’abord parce qu’historiquement les métropoles se sont construites comme des ingénieries techniques, centrées sur la gestion de grands réseaux urbains (eau, collecte de déchets, etc.), et donc relativement loin de leurs usagers. Ensuite parce que l’impératif de transitions écologique et sociale impose aux acteurs locaux de prendre progressivement le relais du national, sur un registre de plus en plus marqué par les obligations réglementaires (obligations liées à la densification, Zones de Faibles Émissions, fiscalité écologique, etc.). Avec ces contraintes, les protestations sur le registre du « Pourquoi moi ? » explosent (voir l’article de Nicolas Leprêtre à ce sujet).

 

Et si c’était un bon signe ?

La montée en puissance de ces protestations adressées aux Métropoles peut être lue comme un signe de saisissement par les citoyens. C’est même une preuve qu’ils considèrent que ces collectivités ont des marges de manœuvre pour agir et qu’elles sont des interlocuteurs politiques de poids ! Plus qu’un signal positif, les sentiments d’injustice peuvent même être vus comme des ressources fertiles pour transformer l’action publique locale.

Des colères transformées en ressources… c’est paradoxal à première vue. Et pourtant, on fait ici l’hypothèse que la prise en compte des sentiments d’injustice permettrait de sortir du face à face entre les citoyens (qui se plaignent) et la collectivité (qui se justifie), de renouveler les modalités de la participation (encore trop souvent pensée et pratiquée comme une offre, en appui sur des dispositifs descendants sous contrôle et sous conditions) et de tendre in fine vers une action publique plus juste. Les sentiments d’injustice sont des matériaux inexploités, qui permettent de regarder différemment les problématiques de la collectivité. En accordant de la place à la réception des propositions et des arbitrages par les citoyens, les collectivités pourront renforcer la légitimité de leurs actions.  

Certains acteurs ont bien compris l’utilité des sentiments d’injustice, comme l’a montré Nicolas Rio en interrogeant le Défenseur des Droits, un syndicat et des collectifs associatifs. À première vue, cela semble très loin du logiciel des collectivités. Les injustices perçues renvoient à une dimension subjective qui contraste avec la logique d’objectivation qu’elles déploient, des diagnostics jusqu’aux plans d’actions. Et pourtant, nous pensons que les collectivités ont tous les leviers pour se rendre attentives à ces ressentis et les accompagner.

Toutes les politiques publiques sont concernées. Des crispations autour de la précarisation énergétique de la part des habitants des périphéries, aux dénonciations de la « fracture territoriale », en passant par les critiques du caractère injuste de certains financements (trop universels ou trop ciblés), ou la demande de rééquilibrage de certains services de mobilités, les sentiments d’injustices ne sont pas l’apanage des services en charge des questions sociales ou des solidarités. Ils concernent tous les secteurs de politiques publiques, et imposent d’accorder de l’importance à la réception (subjective) des politiques publiques par les individus.

 

Illustration représentant un foule d'individus conversant

 

Comment utiliser les sentiments d’injustice pour alimenter les politiques publiques ? 

Pendant deux ans, nous avons participé à un chantier de réflexion animé par la DPDP sur la justice sociale, en partant de l’expression des sentiments d’injustice. Nous avons tiré plusieurs fils de réflexion, en réalisant des interviews avec des chercheurs pour cadrer la problématique, en analysant des concertations grand public (réunions publiques locales, analyse du Grand Débat, dépouillement du Progrès) ou encore en produisant des notes pour pointer la (dé)connexion entre sentiments d’injustice (subjectifs) et évolution des inégalités (objectivées). À partir de ces éléments nous avons échangé avec quelques services du Grand Lyon pour construire des méthodes, dans l’optique de prendre à bras le corps les sentiments d’injustice et de les intégrer dans la construction des politiques publiques. Grâce à ces échanges, nous proposons ici un début de mode d’emploi.

 

Étape n°1 : repérer les bons capteurs

Bonne nouvelle : les collectivités disposent déjà de multiples « capteurs terrains » pour recueillir les sentiments d’injustice. Ces capteurs existent mais ne sont pas toujours exploités en tant que tels. En interne, ce sont d’abord les élus, mais aussi les agents de terrain, les services en charge de la communication et des réseaux sociaux, ou encore des plateformes de recueil des réclamations. À l’extérieur de la collectivité, ce sont les partenaires associatifs, les bailleurs, les concierges, les opérateurs (énergétiques, de l’amélioration de l’habitat), ou encore des délégataires de service public.

À chaque politique publique son « casting » de capteurs idéal. Par exemple, pour parler des sentiments d’injustice liés au logement, on réunira le service dédié, des bailleurs publics et privés, des concierges, des associations de copropriétaires, des animateurs de quartiers. Alors que pour parler des indignations liées aux déchets on ira chercher le service dédié, des agents de collecte, des gestionnaires de recycleries, des représentants d’entreprises, etc.

La variété des capteurs choisis compte. Tous les citoyens n’ont pas la même capacité à exprimer leur sentiment d’injustice, et à le rendre audible : cela produit une surreprésentation des uns et une invisibilisation des autres. Ce phénomène est amplifié par les réseaux sociaux qui produisent une omniprésence de certaines causes et de certaines formes de militantismes (causes animales, féministes, cyclistes, jeunes pour le climat, identitaires…) adeptes d’outils numériques, et une invisibilisation d’autres groupes (les militants du handicap, les personnes âgées, etc.) qui ne les utilisent que peu. La collectivité doit donc écouter celles et ceux qui s’expriment, autant que celles et ceux qui se taisent. Elle doit pour cela mettre autour de la table des capteurs de terrains variés, capables de se rendre attentifs aux différents sentiments d’injustice, et de mettre tout le monde sur un pied d’égalité. Une bonne façon de dépasser un des travers des dispositifs participatifs habituels, celui de la représentativité ?

Tous ces acteurs n’ont pas pour vocation première de repérer les ressentis des citoyens. Pour les aider, il faut les outiller, grâce à quelques réflexes et quelques principes d’action. Premièrement ils doivent savoir adopter une posture d’écoute et d’attention. Il s’agit pour eux d’entendre mais pas d’assurer la prise en charge de la réponse. Ils doivent aussi savoir restituer les ressentis. Cela revient à noter le plus précisément possible ce qui est énoncé, les caractéristiques de la personne qui l’énonce et le contexte dans lequel c’est exprimé. « En tant que piéton, j’ai beaucoup moins de voirie disponible que les automobilistes » peuvent faire remonter les policiers municipaux. « On nous infantilise en tant que parents d’élèves scolarisés dans les quartiers populaires », relayent certains enseignants. « Mon entreprise est soumise à certaines taxes sans bénéficier de prestations » indique la plateforme des réclamations.

Savoir qui s’exprime et dans quel contexte permettra d’analyser les sentiments d’injustice, les potentiels biais de surreprésentation et les publics trop peu entendus. Enfin, on attend des capteurs qu’ils collectent les sentiments d’injustice sans juger de la légitimité de telle ou telle protestation. Être capteur ne veut pas dire trier ce qui est juste ou injuste (c’est un bien trop vaste sujet, en partie balisé par l’article de Ludovic Viévard). Un sentiment n’est jamais ni vrai ni faux : il est réel pour la personne qui le ressent.

 

Illustration représentant des bulles de parole de multiples couleurs

 

Étape n°2 : assurer la bonne transmission du sentiment d’injustice au sein de la collectivité

On l’a vu les capteurs sont nombreux. Il s’agit moins pour la collectivité d’en chercher de nouveaux que de mieux exploiter ceux qui existent. Comment assurer la transmission des sentiments d’injustice, entre ceux qui entendent les injustices et ceux qui ont des leviers pour agir (élus, directions stratégiques) ? Sans chercher à construire une méthode standardisée et automatisée, on a voulu confronter les regards des « capteurs » et des « récepteurs » pour savoir si la circulation des messages était fluide. Les sentiments d’injustice captés par les uns correspondent-ils à ceux reçus par les autres ? Quels sont ceux qui arrivent à destination ? Ceux qui se perdent en cours de route ? Y-a-t-il surreprésentation de certains sentiments / de certaines personnes au détriment d’autres ? Nous avons tenté de produire un outil pour suivre le parcours de certains sentiments d’injustice dans la collectivité.

Force est de constater que l’exercice n’est pas évident, car il existe beaucoup d’interlocuteurs et de multiples « ruptures de charges » entre eux. Ce qu’on en retient est qu’il n’existe pas une recette miracle mais des leviers multiples pour organiser le dialogue entre les capteurs et les directions métiers : réunions de coordination régulières, agents de la collectivité missionnés pour faire du lien entre le terrain et la stratégie, interventions d’agents dans les instances politiques pour faire passer des messages, analyse régulière des réclamations compilées devant les services concernés… Autant de possibilités simples pour assurer le passage des messages.

Une fois les sentiments d’injustice transmis aux personnes qui ont des leviers pour agir, il s’agit de les analyser, en les mettant en regard avec des analyses existantes, objectivables. Car celles et ceux qui s’expriment ne sont pas nécessairement les plus victimes. Sentiment d’injustice et inégalité objective ne vont pas toujours de pair, comme l’ont montré les analyses d’Aurélien Boutaud sur la parité femme/homme, le sentiment de fracture territoriale ou les injustices environnementales. Parfois, les sentiments d’injustices sont portés par ceux qui ne sont pas les plus désavantagés objectivement. Il faut donc croiser les sentiments remontés avec les outils habituels de diagnostic, pour tenter de repérer les éléments surprenants.

Les indignations des cyclistes et des piétons qui pointent les comportements des automobilistes et des conducteurs de scooters sur les réseaux sociaux grâce à des # dédiés (#raslescoot, #maisquefaitlapolice, etc.) sont corroborés par les analyses du service voirie, qui souligne que la part modale de la voiture dans la ville centre (environ 42 %) est en décalage avec sa place dans l’espace public de voirie (80 %). À l’inverse, celles et ceux qui se plaignent le plus du manque d’arbres en ville, sont pourtant localisés dans les quartiers les plus verts de la métropole. Cette étape de croisement entre remontées subjectives et analyses objectives est donc essentielle.

 

Illustration représentant un homme portant un arrosoir face à une femme portant un parapluie

 

Étape n°3 : du diagnostic à la feuille de route, intégrer les sentiments d’injustice aux politiques publiques

Quelle est la capacité des stratégies (PLU-H, PCAET, Schémas directeurs, etc.) à laisser une place à des sentiments, par définition subjectifs, pour les rendre saisissables par l’action publique ? À chaque étape de l’élaboration et de la mise en œuvre, les sentiments d’injustice peuvent être utiles.


1/ Au stade du diagnostic, ils permettent de compléter la collecte des données quantitatives traditionnelles, de faire émerger des besoins nouveaux ou la nécessité de faire évoluer la stratégie. Les sentiments d’injustice concernant la gestion des déchets sont-ils surreprésentés dans certains quartiers ? Ont-ils tendance à augmenter ou à diminuer ? Certains sentiments d’injustice sont-ils persistants malgré les efforts entrepris ?

Pour parvenir à les collecter, on peut transformer les plateformes de réclamations en une base de données fertile pour comprendre la géographie et les évolutions dans le temps des sentiments d’injustice.


2/ Les sentiments d’injustice peuvent ensuite être une bonne piste pour l’élaboration participative de la stratégie. On peut ainsi mettre en place des groupes de travail associant la société civile (association d’usagers, de riverains, etc.) pour transformer les réclamations individuelles en revendications collectives (à l’échelle d’immeubles, de rues, de quartiers), notamment dans la perspective de rééquilibrer l’écoute vers les personnes les moins entendues. Le message pourrait ainsi être le suivant : « Vous avez l’impression que votre quartier est abandonné ? Que vos contraintes personnelles ne sont pas prises en compte ? Venez participer à l’atelier des colères, pour transformer ces ressentis en messages politiques ! ».

Cette piste implique de trouver les bons acteurs relais, dans la logique du community organizing.


3/ Une fois les orientations stratégiques produites, on peut les passer au prisme des sentiments d’injustice pour identifier ceux qu’ils peuvent générer, renforcer. On pourra ainsi passer au crible la catégorisation des publics prioritaires pour identifier les potentiels effets de stigmatisation qu’elle peut générer (« C’est parce qu’on est issus de l’immigration qu’on se focalise sur nous, comme si, forcément, on ne savait pas s’y prendre »). Ou encore analyser la réception d’un projet de tarification incitative pour anticiper les ressentis négatifs qu’il peut susciter (« Ce sont toujours les mêmes qui ont les moyens de bien faire et qui sont les grands gagnants, car ils payeront moins ! »).

Une fois les ressentis repérés, on pourra alors expliquer davantage les ressorts des choix qui vont être faits ET de ce qui ne sera pas fait, pour apporter une réponse (nuancée) à la demande de sur-mesure exprimée par les usagers.


4/ Dans le cadre de la mise en œuvre des plans d’actions, la réflexion sur les sentiments d’injustice permettra d’identifier la stratégie de mobilisation la plus acceptable. À mesure que les enjeux relatifs à la transition écologique vont monter en puissance, les questions « Qui fait quoi ? » et « Qui agit en premier ? » vont devenir de plus en plus complexes à traiter. « Je ne suis pas sûre qu’on pourra continuer à produire des invitations à la mobilisation collective (« Allez, chacun s’engage ! ») dans les prochaines années, parce que ça génère de la colère de la part des particuliers qui sont mis sur le même plan que les « vrais pollueurs », comme les industriels », exprime une chargée de mission lors de nos échanges.

En collectant de nombreux sentiments d’injustice de ce type, la collectivité prend conscience de la nécessité de mettre fin au discours unique sur le changement de comportement. Pour parvenir à alimenter cela, on pourra demander aux personnes en charge de la mise en œuvre des actions sur le terrain d’être attentives aux ressentis exprimés, pour en faire des capteurs, capables d’alimenter le travail de suivi évaluatif par la suite.

 

Illustration représentant un individu tenant une pancarte où est inscrit un point d'interrogation

 

Par-dessus tout, travailler la posture de la collectivité

Une fois les sentiments d’injustice entendus, que doit-on répondre ? C’est évidemment la question que les agents et les élus se posent. En testant ces méthodes avec différents services, nous avons souligné que les attentes de réponses formulées consistent surtout en un changement de posture de la collectivité. Expliquer les décisions, objectiver les choix, écouter, porter de la considération… l’enjeu de la relation à l’usager est au cœur des réponses à produire.

Les réponses apportées ne feront jamais l’unanimité, parce que l’unanimité n’existe pas en matière de politiques publiques. À titre d’exemple, certaines personnes porteuses de handicap réclament d’être outillées pour devenir autonomes, de vivre une vie ordinaire et d’être regardées comme des citoyens comme les autres, tandis que d’autres revendiquent d’être accompagnées spécifiquement, parce que le handicap fait partie de leur identité́, ou parce que la société leur doit assistance. L’important dans les deux cas réside dans la posture que la collectivité va adopter, dans sa capacité à gérer les ressentis.

Lorsqu’un projet génère une série de réactions éruptives, la collectivité peut expliciter les fondements de son action en présentant la hiérarchie des valeurs sur laquelle elle s’appuie, mettre en exergue la cohérence de ce projet (avec les autres politiques publiques menées), produire d’éventuelles mesures compensatoires ou de transition pour rééquilibrer les arbitrages si besoin, et faire en sorte que la procédure permette la discussion et la négociation avec les parties prenantes.

 

Parce que la confiance génère la confiance

Au-delà des projets, toutes les interactions avec les usagers peuvent être des occasions pour accompagner les ressentis. En considérant que l’écoute et la considération valent tout autant que la capacité à apporter des réponses techniques ;  en montrant qu’on agit, tout en assumant que la collectivité est faillible et ne peut pas tout ; en invitant les citoyens à se mettre à la place des élus ou des agents sur le mode du « vis ma vie », pour sortir du face-à-face ordinaire.

Les efforts engagés par les collectivités pour réduire les multiples inégalités sur les territoires sont indispensables, mais ils ne seront pas suffisants pour répondre à la demande de justice sociale et à l’augmentation des sentiments d’injustice. Aucune conception de la justice ne peut mettre tout le monde d’accord, et toute politique publique provoque des effets pervers. Aménager de la place pour ces sentiments d’injustice, c’est un défi qui peut être engagé à outils quasi-constants pour les collectivités. Une autre façon de faire de la participation, en transformant en main tendue  ce qui ressemble au départ à poing serré !

 

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