Vivian Dépoues, Institut de l’Économie pour le Climat (I4CE) : « L’adaptation consiste à décider progressivement en regardant loin devant »

On observe une tendance de fond ces dernières années, aussi bien au niveau territorial que national, à savoir le fait que le sujet de l’adaptation est beaucoup mieux identifié et compris par les acteurs. Le lien entre les évènements climatiques récents et le besoin d’adaptation est plus évident, plus assumé, y compris par le monde scientifique, par les experts avec lesquels nous travaillons. Pour autant, la prise en compte de l’enjeu d’adaptation reste très hétérogène.

Nombre d’élus sont conscients de la nécessité d’agir pour s’adapter aux impacts climatiques, mais ils ne font en revanche pas nécessairement un lien avec leur plan climat territorial et les autres politiques locales. Il existe également une grande disparité de moyens entre les grosses collectivités très équipées en termes d’ingénierie interne pour piloter le sujet de l’adaptation, et de l’autre des collectivités beaucoup moins outillées pour avancer.

L’approche PCAET reste un point d’appui important lorsque l’enjeu d’adaptation est d’abord porté par les techniciens et qu’il faut aller convaincre les élus d’investir le sujet. Le fait d’avoir un document obligatoire, sur lequel la collectivité pourra communiquer, aller chercher des financements, facilite l’action des équipes. Après il y a toutes les limites du plan climat, un document réglementaire dont l’élaboration prend beaucoup de temps, dont la transversalité mobilise beaucoup de monde au départ, mais peine à perdurer dans la phase de mise en œuvre.

Au-delà du PCAET, il me semble important de souligner que, du point de vue des collectivités et des élus, ça n’a pas forcément de sens de distinguer des enjeux d’adaptation, des enjeux de décarbonation, des enjeux d’artificialisation… Cette distinction entre les sujets que l’on opère dans les politiques publiques nationales n’est pas forcément pertinente à l’échelle locale. C’est quelque chose dont il faut tenir compte pour favoriser l’appropriation des enjeux d’adaptation.

Certes, sur le papier, le support c’est le volet adaptation des plans climat, mais dans la réalité, là où l’on trouve les politiques d’adaptation les plus concrètes et les plus avancées, c’est assez rare que ce soit sur le plan climat qu’elles s’appuient. Cela dépend du point d’entrée. L’adaptation peut venir d’une problématique de gestion des risques qui devient plus prospective avec le changement climatique. Elle peut apparaître sur un sujet d’urbanisme, par exemple sur une question de confort d’été de certains bâtiments. À Nantes par exemple, c’est par les projets d’aménagement que l’adaptation a été mise sur la table. Dans ces situations, la démarche d’adaptation ne fait pas nécessairement le détour par le PCAET, ou alors de manière un peu formelle.

Concernant l’approche résilience, popularisée par la Ville de Paris et par le réseau C40, elle peut elle aussi faire sens dans certains contextes. Je pense par exemple à Nice, où la notion de résilience a trouvé une résonance en lien avec la gestion de crise et l’adaptation. On note cependant que les démarches de résilience territoriale restent peu nombreuses et que les compétences des collectivités restent partielles pour mettre en place une stratégie de résilience. Encore une fois, la résilience peut-être un bon point d’entrée, à condition de ne pas se limiter à la gestion de crise et en considérant que la résilience se construit aussi en réduisant les vulnérabilités en amont, à travers une politique d’adaptation plus complète.

Finalement, je ne suis pas sûr qu’il y ait une porte d’entrée unique ou privilégiée vers l’adaptation. L’important c’est de faire en sorte que l’adaptation s’imbrique étroitement avec les projets de territoire que portent les élus, que sa prise en compte se systématise dans les prises de décision, notamment en matière d’investissement. Vous pouvez avoir un PCAET très bien fait sur l’adaptation, mais si à côté on continue d’avoir une politique de gestion d’eaux pluviales et une politique de rénovation des bâtiments qui ne prennent pas en compte les projections climatiques, on a un problème.

À l’inverse, on peut avoir plusieurs de ces briques d’adaptation, par exemple un plan de continuité d’activité en cas d’aléas climatiques, mais sans qu’il y ait d’habillage global sous l’angle adaptation. C’est aussi une question d’affichage politique.

C’est à mon sens une inflexion importante pour les stratégies d’adaptation, même si son application reste en suspens dans le contexte politique actuel. Le débat autour de la TRACC a permis de mettre sur la table une question centrale concernant la manière avec laquelle l’évolution des aléas climatique est évaluée dans les diagnostics : est-ce que l’on continue de s’en tenir aux historiques climatiques, ou est-ce que l’on se place enfin dans une logique de projection climatique ? Est-ce que l’adaptation est juste un « réhabillage » de ce que l’on a toujours fait en matière de gestion des risques naturels, ou est-ce que l’on entre dans une démarche de prise en compte des risques climatiques futurs ?

Ce point est crucial dans la mesure où ces risques futurs peuvent être assez différents des risques que l’on connaît aujourd’hui, ce qui veut dire que l’on ne décide pas pareil selon que l’on raisonne par rapport aux extrêmes climatiques passés ou que l’on cherche à s’adapter au climat tel qu’il pourrait être à long terme. Jusqu’à présent, cette bascule vers les climats futurs ne parvient pas à s’opérer, notamment car elle peut être insécurisante pour les élus.

Certains nous disent : « Si demain il y a des victimes à cause d’un aléa climatique, face au juge nous sommes couverts si notre plan de prévention des risques a pris comme référence le plus fort aléa climatique passé, en revanche ce n’est pas le cas si l’on retient une projection future, car nous ne sommes pas en mesure de démontrer sa pertinence par rapport à une autre projection, ce qui peut générer des contentieux… ».

Le grand mérite de la TRACC est donc de définir une trajectoire climatique future de référence, qui serait partagée par l’ensemble des acteurs publics ou privés engagés dans une démarche d’adaptation. Elle contribuerait ainsi à légitimer les décisions des élus en matière d’adaptation et permettrait de faciliter les coopérations entre acteurs, en évitant que chacun s’éparpille dans diverses projections. Cette trajectoire pourrait aussi jouer un rôle important pour de nombreux cadres réglementaires et normes qui encadrent les acteurs publics et privés.

Là où la TRACC est plus critiquable, c’est dans le fait d’avoir choisi un seul scénario : +4 °C en 2100. C’est évidemment plus lisible et plus facile à porter politiquement de la sorte, mais il y a un danger souligné par le monde scientifique : l’adaptation, ce n’est surtout pas s’adapter à un seul scénario, c’est prendre en compte un éventail des possibles. Donc laisser de côté des scénarios plus extrêmes, cela peut être problématique. Toutefois, ce risque est peut-être à nuancer.

Ce que j’ai pu constater lors des discussions de préparation du nouveau Plan national d’adaptation au changement climatique, c’est que la TRACC a cette capacité à faciliter la mise au travail des acteurs en donnant un cadre précis, mais elle laisse ouverte la possibilité d’explorer des projections supérieures à +4 °C. Par exemple, les gestionnaires d’infrastructures ont adopté la TRACC comme scénario de référence parce que c’est ce qui est demandé, mais ils explorent tous ce qui se passe au-delà. En bref, la TRACC permet de mettre en place de nouvelles habitudes de travail, qui peuvent se décliner sur différents scénarios climatiques.

Il faut rappeler en effet que, face à un aléa climatique donné, chaque territoire est plus ou moins vulnérable à ses impacts en raison de ses caractéristiques propres. Or, lorsque l’on regarde la manière avec laquelle sont élaborés les PCAET, l’attention se porte bien souvent d’abord sur l’analyse des aléas climatiques plus que sur les vulnérabilités. On va chercher à répondre à des questions précises du type « Combien de millimètres de pluie, combien de jours de forte chaleur à tel horizon, etc. ».

On aboutit à des diagnostics avec de super tableaux, de super cartes, mais on ne sait pas trop quoi en faire, car on a du mal à voir en quoi ça fait une différence pour tel territoire en particulier. Pourquoi ? Parce que les aléas ne prennent sens qu’au regard des vulnérabilités !

La vulnérabilité a deux composantes. D’une part, l’exposition consiste à comprendre quelles parties, quels acteurs ou quelles activités de mon territoire sont plus ou moins exposés à tel aléa. On va identifier par exemple les composantes situées en zone inondable. D’autre part, la sensibilité renvoie aux caractéristiques du territoire considéré qui le rendent plus fragile aux impacts de l’aléa. Par exemple, une population âgée est plus sensible aux vagues de chaleur.

L’importance de cette seconde dimension de la vulnérabilité mérite d’être soulignée. Là où l’exposition peut être analysée en chambre et à distance en mobilisant différentes bases de données cartographiques, l’analyse de la sensibilité porte sur des dimensions beaucoup plus qualitatives puisqu’il s’agit d’identifier s’il y a des seuils au-delà desquels tel ou tel système du territoire — population, activités, infrastructures… — ne peut plus fonctionner.

Je pense par exemple à la mission d’information « Paris à 50 °C », qui avait mis en évidence le fait que le système de refroidissement des hôpitaux fonctionnait jusqu’à une certaine température extérieure, susceptible d'être dépassée à l’avenir. Dans la mesure où ce seuil de température est le même pour tous les hôpitaux, le problème toucherait l’ensemble du territoire, ce qui remet en question les plans de continuité de service entre hôpitaux.

Plus largement, on comprend que vous pouvez avoir les meilleures cartes de températures du monde, vous n’êtes pas bien avancé tant que vous n’avez pas identifié cette fragilité spécifique. C’est bien à partir du moment où vous avez identifié ce seuil de température critique que vous pouvez exploiter les projections climatiques, pour anticiper à quel moment il pourrait être dépassé à l’avenir. Il s’agit ici d’un seuil technique, c’est assez précis. Mais il existe bien d’autres seuils à identifier en matière de moyens humains, de coordination…, en prenant en compte les effets en cascade : si on a un problème à tel endroit, quelles seraient les conséquences par ailleurs ?

Pour résumer, projeter les futurs climatiques de chaque territoire est important pour se mettre en prospective, mais il est essentiel de se donner les moyens d’identifier les vulnérabilités locales pour comprendre à quel moment tel aléa peut mettre en difficulté le territoire. C’est bien le croisement entre vulnérabilités et aléas qui permet de se poser les questions pertinentes sur les impacts des aléas, et au politique de faire des choix sur le niveau de risque acceptable : jusqu’à quel seuil de vulnérabilité souhaite-t-on se prémunir ? Pour quelles infrastructures, activités ou services jugés prioritaires ? Si l’on prend l’exemple de l’adaptation du réseau routier, cela implique d’identifier d’une part à quel niveau de chaleur le revêtement routier se dégrade de façon préjudiciable, et d’autre part quelles routes sont stratégiques parce qu’elles desservent des fonctions essentielles du territoire.

La stratégie d’adaptation se cristallise lorsque l’on identifie ces routes dont la fonction doit être absolument préservée dans les conditions climatiques futures. Dans le cas d’un département comme le Puy-de-Dôme avec des services publics hyper diffus par rapport au nombre d’habitants, une large proportion du réseau routier peut être considéré comme desservant un service public essentiel, ce qui n’est évidemment pas le cas dans un département où la population se concentre dans quelques grandes agglomérations et où une part limitée du réseau permet de répondre aux mêmes exigences.

Bien qu’essentielle, cette attention portée aux vulnérabilités climatiques est encore loin d’être une évidence. La gestion des risques fonctionne encore souvent sur une logique : un aléa = une solution technique. De plus, l’analyse de la sensibilité implique souvent de mener un travail d’enquête de terrain et de recueillir des retours d’expérience, ce qui demande du temps et des moyens. De très bon exemples, ce sont tous les débats actuels autour de la ressource en eau. D’un côté, on a des éléments de prospective de la ressource en eau de plus en plus robustes et précis. De l’autre, on a du mal à savoir comment ces évolutions vont impacter les territoires, parce que notre compréhension des usages actuels, de comment ça fonctionne aujourd’hui du point de vue des différents acteurs, reste très imparfaite.

Le principal élément de réponse selon moi est qu’envisager l’adaptation comme l’addition de démarches individuelles ne peut qu’aboutir à une situation d’adaptation sous-optimale. Si chacun se protège dans son coin sans regarder au-delà, il y a des chances que le risque soit reporté sur le voisin. Cela peut être le cas lorsqu’une commune littorale met en place une barrière pour se protéger de la houle et reporte la force de l’érosion sur la commune voisine.

De manière différente, si toutes les stations de montage d’une vallée installent des pistes de luge d’été pour pallier la baisse du ski l’hiver, ça ne va pas fonctionner. De plus, une approche cloisonnée induit un coût d’adaptation accru. Par exemple, si chaque réseau d’infrastructure — énergie, transport, eau, etc. — devait construire sa résilience en partant du principe qu’il est le seul à s’adapter, cela impliquerait des besoins d’investissement colossaux, car cela voudrait dire par exemple qu’un réseau de transport devrait prévoir ses propres groupes électrogènes pour son matériel de télécommunication.

L’adaptation doit viser à l’inverse à construire une mise en cohérence des actions des différents acteurs. C’est toute la différence si les différents opérateurs de réseaux que j’évoquais se mettent autour de la table pour partager des informations sur ce qu’ils peuvent se permettre de mettre hors ligne pendant un certain temps, tout en continuant de fonctionner, ce qu’ils prévoient en termes de redondances techniques, etc.

Il n’y pas de recette magique, d’autant plus que l’importance de cette capacité d’animation, voire de médiation, est souvent sous-estimée et donc sous-dotée. Organiser la gouvernance des démarches d’adaptation est un sujet en soi, notamment parce que l’adaptation est un enjeu qui peut être conflictuel. On le voit très bien sur la question de l’eau et la contestation des projets de « bassines », ou dans certains territoires de montagne autour de l’avenir de l’économie du ski.

Mais plusieurs expériences montrent qu’il est possible de dépasser ces tensions lorsque l’adaptation s’inscrit dans un enjeu de territoire plus large, qui incite les acteurs à participer à la démarche. S’il s’agit « juste » de faire une stratégie d’adaptation pour répondre à l’obligation du PCAET, dans un contexte où le statu quo arrangerait beaucoup d’acteurs, ça va être difficile d’avancer. En revanche, une démarche d’adaptation peut représenter une opportunité collective, par exemple en permettant de lever des financements, ou venir contribuer à un projet de territoire, ou encore orienter un projet d’investissement.

Je suis convaincu enfin qu’un autre facteur de réussite des démarches d’adaptation est d’arriver à impulser une dynamique collective autour de la compréhension des vulnérabilités du territoire. Les démarches qui fonctionnent sont souvent celles où l’on observe une « mise en enquête collective », où chacun peut s’interroger sur ces propres vulnérabilités et les partager, ce qui permet in fine de comprendre collectivement pourquoi tel acteur sera à risque dans telle situation, ou pourquoi un autre le sera dans une autre situation.

Ces échanges, entre des acteurs qui souvent ne se connaissent pas ou peuvent avoir des a priori les uns vis-à-vis des autres, me paraissent particulièrement précieux pour dépasser les conflits et construire une vision partagée des vulnérabilités.

Quand on rentre par la compréhension commune de ce qui va nous mettre à risque, cela permet de faire ressortir des sujets prioritaires assez naturellement. Bien plus que si on part des immenses matrices de risques où l’on croise tous les aléas et toutes les composantes du territoire, et qui donnent l’impression que tout est important. Les priorités vont aussi se dégager en fonction du projet politique du territoire.

D’ailleurs, il est assez notable de voir qu’aux dernières élections municipales, dans certaines communes de montagne, ce sont finalement deux visions de l’adaptation qui ont pu s’affronter, avec des priorités bien différentes. Les priorités définies peuvent alors être assez clivantes.

Certains projets d’investissement offrent en effet une fenêtre de tir particulièrement cruciale pour réfléchir à l’adaptation. On sait que si on ne prend pas le temps de questionner l’adaptation du projet, on pourrait se retrouver avec un bâtiment ou une infrastructure qui risque d’être inadaptée et que l’on ne pourra pas modifier facilement demain.

C’est le cas par exemple des opérations de rénovation urbaine, qui représentent des centaines de millions d’euros d’investissement chaque année. Intégrer l’adaptation dès la conception de ces projets permettrait d’apporter de multiples réponses aux vulnérabilités, pour des surcoûts souvent limités. A contrario, laisser ces opérations sortir de terre et les adapter plus tard nous laissera beaucoup moins de marges de manœuvre, pour un coût bien supérieur.

Cela signifie déjà qu’il n’y a pas de solution unique et définitive en matière d’adaptation. Il s’agit de définir un bouquet de solutions qui, ensemble, permettent de répondre aux vulnérabilités identifiées, et qu’il va falloir réinterroger et modifier en fonction de l’évolution des aléas. Parler de trajectoire d’adaptation, c’est donc considérer que l’on s’engage dans des séquences de décisions permettant d’ajuster chemin faisant les actions d’adaptation. Préserver cette capacité d’ajustement implique que l’on évite de prendre des décisions unilatérales pour un horizon lointain.

Face à l’incertitude du changement climatique et des leviers d’adaptation à l’avenir, il faut au contraire prendre des décisions en fonction des options qu’elles laissent ouvertes pour le futur. Les décisions présentes doivent s’efforcer de préserver des possibilités de bifurcation lorsque les premières solutions d’adaptation mises en place toucheront leurs limites. Une autre manière de le dire, c’est que  !

C’est par exemple le cas de la station Metabief, dans le Jura, où les élus ont décidé d’investir juste ce qu’il faut pour maintenir dix ans de plus l’activité liée au ski, donc sans nouveaux gros investissements, tout en lançant en parallèle des expérimentations pour explorer d’autres options de développement et pouvoir dans dix ans statuer sur lesquelles privilégier.

Bien sûr, il arrive que l’on soit amené à prendre une décision qui ferme des options, par exemple sur un choix de conception technique d’une infrastructure. L’important alors est de le faire en connaissance de cause. On peut aussi parfois faire le choix d’investir tout de suite dans un haut niveau d’adaptation, quitte à suradapter, pour ne plus avoir à y revenir.

Quoi qu’il en soit, cela questionne fortement notre culture de la décision, dans un contexte où les élus restent souvent très focalisés sur la période de leur mandat. Du point de vue de l’adaptation, certains élus peuvent être réticents à prendre des décisions ayant des incidences à plus long terme, de peur d’empiéter sur la capacité d’action et de décision de leurs successeurs. J’observe cependant que les élus ou les préfets qui ont traversé des évènements climatiques assez durs tendent à changer de posture. Ce qu’ils ont vécu les rend conscients de la nécessité de se préparer à des choses auxquelles on ne s’attend pas et de prendre des décisions en regardant loin.