Les transformations de la relation au guichet

Téléchargez ICI le PDF de l’ensemble des textes de ce dossier, et retrouvez ICI notre sommaire en ligne.

La crise de la société salariale a entraîné un redéploiement de l’État social plaçant la relation de guichet au cœur de l’action des pouvoirs publics. La paupérisation des classes populaires et le rétrécissement des moyens alloués aux administrations ont accru les tensions et rendent cette relation de plus en plus conflictuelle.

En quoi consiste la politique des guichets ?

Le rapport qui se noue au guichet est une relation bureaucratique nécessairement dissymétrique entre des agents ayant le monopole de l’application du droit et des usagers placés en situation de requérants. Depuis la fin des années 1980, cette relation tend à devenir de plus en plus conflictuelle, au fil des transformations de l’action publique et de l’évolution des représentations des populations gouvernées. D’un côté, les agents disposent d’un plus grand pouvoir discrétionnaire, c’est-à-dire d’une marge de manœuvre à l’intérieur de laquelle ils peuvent prendre différentes décisions, tout en agissant conformément à la loi. Cette « politique des guichets » se traduit par un important pouvoir d’appréciation laissé aux agents, notamment pour interpréter des notions aussi floues que la « bonne intégration » d’un étranger, les « actes positifs de recherche d’emploi » d’un chômeur ou encore l’« isolement » d’une mère ayant un enfant à charge. De l’autre, les gouvernés sont davantage sensibilisés aux droits qui sont les leurs et aux moyens de les faire valoir. Dans la période récente, la déstabilisation des salariés subalternes et la paupérisation des populations les plus éloignées de l’emploi, ont accru les tensions aux guichets des administrations. En 2010, 11,6 % des salariés du public disaient vivre en permanence ou régulièrement des situations de tensions avec le public (Dares, 2013) ; en 2017, 63 % des agents de la fonction publique d’État et 56 % des agents de la fonction publique territoriale évoquent un contact tendu même occasionnellement avec le public (Dares, 2017). En valorisant un traitement individualisé, les politiques publiques ont créé les conditions pour que chaque décision négative ou différée dans le temps soit interprétée comme un refus de reconnaître une situation de souffrance sociale, voire comme un traitement discriminatoire. Ce sentiment d’être victime du pouvoir discrétionnaire de l’administration peut même être accentué par l’éventuelle tension entre une législation apparemment respectueuse des droits de la personne et des instructions restrictives données aux agents chargés de les appliquer. Le droit au respect de sa vie privée et familiale est ainsi garanti par les textes, y compris pour les étrangers, mais les instructions données en matière de regroupement familial sont autant d’obstacles pour celles et ceux qui veulent s’en prévaloir.

L’application de la loi est-elle la même partout ?

Depuis 2008, le chômage a surtout augmenté parmi les ouvriers et les non diplômés, ce qui a entraîné une précarisation de la fraction la moins qualifiée des classes populaires qui se trouve désormais davantage sous la dépendance de l’État social. Au sein de ce groupe où les femmes et les populations issues de l’immigration sont surreprésentées, la possibilité d’obtenir une prestation, un délai de paiement ou une allocation est devenue vitale, ce qui peut se traduire par des tensions voire des conflits lorsque ces demandes font l’objet de refus. Loin de se répartir de façon homogène sur tout le territoire, ces situations conflictuelles peuvent être accentuées par les insuffisances de moyens matériels et humains affectés à telle ou telle zone géographique. Un département comme la Seine-Saint-Denis cumule d’importantes poches de pauvreté et un grand nombre d’emplois vacants dans les services de réception du public, aussi bien en préfecture que dans les services sociaux.

La dématérialisation des procédures et la généralisation d’internet ont rendu possible l’avènement d’une administration à distance adaptée aux usagers familiarisés avec l’outil informatique. Mais ces évolutions technologiques ont aussi accentué les difficultés des gouvernés qui, en plus d’être mal à l’aise avec le langage bureaucratique et la technicité du droit, ne sont pas habitués à utiliser l’ordinateur pour remplir des formulaires ou répondre aux courriers de l’administration. Ces populations du bas de l’échelle sociale se trouvent donc contraintes de se déplacer pour pouvoir être aidées dans leurs démarches, alors même que les agents d’accueil sont moins nombreux et les horaires de réception dans les administrations se font plus rares. Les guichets situés dans les quartiers populaires sont donc le plus souvent submergés par l’afflux de populations qui attendent beaucoup des agents. En revanche, dans les secteurs plus favorisés, les usagers sont plus à l’aise avec les procédures dématérialisées qui leur permettent d’éviter de se déplacer au guichet et de régler leurs différends à distance. Les agents sont donc beaucoup moins accaparés par les tâches de réception et par le travail de traduction du langage bureaucratique.

Lorsque le guichet est placé dans un secteur fréquenté par des classes moyennes et supérieures, les agents ont plus de temps à consacrer aux populations exposées à la précarité et sont plus indulgents envers leurs transgressions (Spire, 2012). À l’inverse, lorsqu’il s’agit d’un secteur composé essentiellement de classes populaires, l’organisation du travail ne favorise pas la conciliation : le temps disponible pour chaque usager est restreint et l’instruction des dossiers est soumise à l’insuffisance de moyens. La fatigue et le stress pour les agents qui travaillent dans les secteurs les plus défavorisés rendent les guichets d’accueil moins attractifs, ce qui peut se traduire par davantage de postes vacants, davantage de tensions entre agents et davantage de conflits avec les usagers. Or la composition sociale d’un territoire est très rarement prise en compte dans l’affectation des moyens matériels et humain qui dépend plutôt du nombre d’usagers, indépendamment de leur position sociale. L’ancrage territorial peut ainsi engendrer des inégalités qui se cumulent, du point de vue de la disponibilité des agents au guichet et des conditions d’application du droit.

Comment la lutte contre la fraude entrave l’application des droits ?

Depuis le milieu des années 1990, la thématique de la lutte contre la fraude est devenue à la fois un objectif de politique publique et un motif de réorganisation de l’action administrative. Cette rhétorique tend à inciter les agents de l’État – policiers ou guichetiers – à ne pas appliquer certaines lois jugées trop généreuses d’où à y ajouter certains obstacles potentiellement sources de conflits. Dans le domaine de l’immigration, la figure du « faux touriste » existait depuis les années 1970 et a été complétée une décennie plus tard par celle des « faux réfugiés ». La méfiance à l’égard des usagers s’est ensuite propagée à tous les services de l’État social, laissant émerger des expressions telles que « faux chômeurs », « tricheurs du RSA». L’informatisation des fichiers et la multiplication des échanges d’informations entre administrations ont été mises à profit pour intensifier les contrôles sur les populations dépendantes des subsides de l’État social. La volonté de traquer toute tentative de fraude a alors pris l’aspect d’une croisade morale qui est source de tensions entre des agents qui ont le sentiment d’accomplir la mission qui leur est dévolue et des gouvernés qui cherchent à faire valoir leurs droits.

Au soupçon de fraude se superpose une autre frontière, opposant les usagers qui travaillent à ceux soupçonnés d’« abuser » du système. Pour les agents subalternes, très majoritairement issus du monde ouvrier, l’ayant-droit légitime se définit d’abord comme celui qui travaille et participe à l’effort productif national. Cette valorisation du travail entre en résonance avec une morale ouvrière fondée sur le « dévouement à l’effort » et sur l’hostilité à l’assistanat. Elle est d’autant plus prégnante qu’elle emporte l’adhésion de beaucoup d’agents qui ne comprennent pas pourquoi certains bénéficient de prestations en restant inactifs, alors qu’eux travaillent, paient des impôts et ont de plus en plus de mal à subvenir à leurs besoins. À la logique de droits acquis sans contrepartie, ils opposent celle du « mérite » et de « l’effort », correspondant davantage à leur conception du bien commun.

Vers une administration sans guichet ?

Sous couvert de rationalisation et de modernisation, les « réformes de l’État » ont consisté à supprimer un grand nombre de postes et à modifier l’organisation du travail ; entre 2002 et 2018, l’administration des finances publiques a perdu près de 40 000 postes qui étaient pour beaucoup dévolus à l’accueil. Dans un contexte de rétrécissement de l’emploi public et d’augmentation continue des tâches de gestion et de réception, le travail des agents est de plus en plus normé par des objectifs quantifiés et individualisés. L’importance du travail en équipe s’atténue, au profit d’une valorisation de la performance individuelle mesurée à l’aune d’une série d’indicateurs. Les agents de réception disposent donc de moins de temps pour arranger les situations les plus problématiques et faire preuve de compréhension face aux cas les plus inextricables.

Dans un contexte où les besoins d’accueil physique à destination des populations les plus fragiles sont restés les mêmes, surtout pour celles et ceux qui n’ont pas accès à internet, les agents chargés de l’accueil sont astreints à recevoir les usagers en un temps limité et doivent instruire les dossiers dans des délais de plus en plus courts. Il en découle un malaise voire une souffrance, face à l’impossibilité de se reconnaître dans les institutions de l’État et dans les missions qu’il met en avant. Les agents peuvent alors être conduits à mettre en parallèle les droits dont sont censées bénéficier les populations précaires et la dégradation continue de leurs conditions de vie et de travail : non-revalorisation des salaires, détérioration des droits à la retraite, coupes drastiques dans les crédits de fonctionnement, poursuite des suppressions d’emplois induisant une intensification du travail et une mise en concurrence des services. À défaut de pouvoir être entendus sur le plan politique, certains de ces agents traduisent leur sentiment d’injustice dans la façon d’appliquer l’esprit de la loi, refusant au guichet ce qu’une interprétation plus généreuse du droit pourrait leur permettre d’accorder. La tentation est alors grande de se retourner et de se mobiliser contre les « abus » des plus précaires, en ayant la conviction de défendre ainsi leur avenir sous l’aile protectrice de la puissance publique.