Vous êtes ici :

La politique d'innovation du Grand Lyon dans la gesion des tunnels

Interview de Gérard LABRIT

<< Trois innovations font du Grand Lyon une référence en matière de gestion des tunnels : des innovations techniques et organisationnelles au PC Comet, et une innovation contractuelle pour l’exploitation du Périphérique nord >>.

Date : 29/01/2008

Interview de Gérard Labrit, directeur du service des tunnels du Grand Lyon
Propos recueillis le 29 janvier 2008 par Cédric Polère.La communauté urbaine de Lyon est propriétaire de 8 tunnels, les plus importants étant ceux de Fourvière, de la Croix-Rousse et du boulevard périhérique nord de Lyon, appelé BPNL. La gestion de ces tunnels par le Grand Lyon fait aujourd’hui figure de modèle : en cause, une innovation technique (nouveau PC Comet pour la coordination des opérations de maintenance et d’exploitation des tunnels sous Fourvière, Croix-Rousse, Vivier-Merle et Brotteaux-Servient), une innovation contractuelle (contrat pionnier dit de « régie intéressée » pour le Périphérique nord et une innovation organisationnelle (introduction de polyvalence dans les postes de l’exploitation des tunnels). Gérard Labrit, directeur du service des tunnels du Grand Lyon expose ces innovations. Cet ex-directeur régional d’une entreprise de travaux publics entré en 2004 au Grand Lyon met en lumière les conditions qui permettent à une collectivité de rivaliser voire dépasser le secteur privé dans ce domaine très technique.Quels sont les tunnels possédés par la Communauté urbaine de Lyon ?
Le Grand Lyon est propriétaire, donc maître d’ouvrage, de 8 tunnels, bientôt 11 du fait d’une évolution de la réglementation (trois trémies vont devenir bientôt des tunnels) : les 4 tunnels de centre ville, Fourvière, Croix-Rousse, Vivier-Merle et Brotteaux-Servient, et les 4 tunnels qui constituent l’essentiel du Périphérique nord.

Leurs caractéristiques ?

Ils sont assez courts, le plus long fait 3,5 km (BPNL), mais sont des tunnels à très fort trafic, puisque 110 000 véhicules jour empruntent Fourvière. Par comparaison, les tunnels du Mt Blanc ou du Fréjus comptent moins de 5 000 passages. Ce sont ensuite des tunnels avec des risques importants. Ce sont enfin des tunnels qui vieillissent très vite, puisque le vieillissement est proportionnel au trafic (usure, encrassement…). Chacun a ses spécificités. Le tunnel de la Croix-Rousse (1750 m et 55 000 véhicules jour), le plus ancien puisque ouvert en 1952, est complètement obsolète, n’ayant quasiment jamais été rénové. Nous lançons un très gros marché, pour le rénover : le Grand Lyon dépensera 170 millions d’euros ! Le tunnel de Fourvière (1850 m) a été inauguré en 1971. Les deux tunnels de Broteaux-Servient et Vivier-Merle, plus petits (336 m), avec un trafic plus faible, sont aussi plus récents (2000), mais pour autant non conformes à la réglementation actuelle. L’incendie du Mt Blanc a eu lieu en 1999, la circulaire Mt Blanc est parue en 2000, et la réglementation a évolué jusqu’en 2006. Elle s’applique à tous les tunnels, quel que soit le maître d’ouvrage. Enfin les 4 tunnels du BPNL (1997) font au total 7 km sur les 10 km d’ouvrage, et reçoivent un trafic de l’ordre de 50 000 véhicules jour. Le Grand Lyon, avec un linéaire de 11,7 km, constitue le plus important gestionnaire de tunnels urbains en France, en dehors de la région parisienne.

Comment sont-ils gérés ?

Nous agissons de deux façons différentes : nous exploitons nous-mêmes, en régie, les tunnels du centre ville, les maintenons et les rénovons ; en revanche, l’exploitation des 4 tunnels du Périphérique nord est confiée à un délégataire de service public. Nous supervisons le délégataire et rénovons l’ouvrage en tant que maître d’ouvrage.

Un service des tunnels au Grand Lyon, cela peut surprendre. Comment avez vous vécu votre arrivée dans ce service en 2004 ?

Quand j’ai été recruté sur un poste qui était vacant depuis plusieurs années, les conditions de fonctionnement du service étaient dégradées. Il a fallu remettre tout à plat, entreprendre de nombreuses actions en même temps afin de moderniser l’activité et les fonctionnements, valoriser les équipes et renforcer l’organisation. C’est en fait l’incendie du Mt Blanc qui a tout déclenché, à Lyon comme partout en France chez les propriétaires de tunnels.

Précisément, qu’a changé à Lyon la tragédie du Mt Blanc ?

Les informations que nous avons pu avoir du procès du tunnel du Mt Blanc nous ont permis de comprendre que, compte tenu de la complexité du fonctionnement d’un tunnel et de sa ventilation, il était indispensable que nos opérateurs aient des procédures claires et précises à suivre en cas d’incendie afin d’éviter toute improvisation.
On sait aujourd’hui qu’il y a des risques et des risques pénaux. Ce n’est donc pas négligeable.

Le Grand Lyon apporte-t-il davantage de réponses aux risques liés aux infrastructures quand ils peuvent lui apporter procès et mauvaise publicité ?

Je ne partage pas cette analyse. Le fonctionnement d’ouvrages comme des tunnels comporte des risques. C’est l’incendie du Mont-Blanc qui a révélé que l’on pouvait tuer 40 à 50 personnes dans un tunnel, ce n’était pas imaginé.
La réglementation aujourd’hui ne nous permet plus cette attitude. Elle nous impose de bâtir une analyse qui conduit à faire une véritable photographie de l’état d’un tunnel au regard de la réglementation. C’est très parlant, car tous les écarts vis-à-vis de la réglementation ressortent. A partir de là, vous avez deux solutions. Soit vous laissez le dossier dans un tiroir, en prenant à mon sens des risques considérables, soit vous prenez les problèmes à bras le corps, et mettez en place une organisation et une dynamique pour lever ces écarts, dans le délai imparti. C’est le choix que j’ai fait avec le Grand Lyon. Il faut comprendre les écarts, chercher des solutions, imaginer des organisations et écrire des procédures. Cette démarche n’est pas forcément comprise tout de suite : quand nous avons mis en place ces procédures, des agents m’ont dit que c’était pour protéger l’encadrement : « vous pourrez dire qu’on n’a pas fait notre boulot ! ». Je considère au contraire que c’est pour tous nous protéger. Si nous n’écrivons pas les procédures, nous sommes à peu près sûr de faire des bêtises ; et si nous les écrivons de façon claire et précise, nous avons toutes les chances de les respecter, et si demain il y a un accident, faire valoir qu’on les a appliquées.
Nous nous sommes dotés de règles écrites, une par tunnel. Pour chacune des situations, nous avons analysé ce qui devait être fait et qui devait faire quoi. Nous effectuons un exercice de sécurité par an dans chaque tunnel afin d’entraîner les équipes.

Le président du Grand Lyon rentre-t-il dans ce type d’arbitrage, refusant ou acceptant de gros travaux par exemple ?

Etant donné l’importance de la question des tunnels aujourd’hui, expliquer la problématique des tunnels se fait auprès du président du Grand Lyon, Gérard Collomb. De la manière la plus pédagogique possible, nous lui avons expliqué les solutions possibles et leurs conséquences financières. Il a ensuite fait avec le conseil de communauté des choix qui ont suivi nos préconisations. Compte tenu de l’importance des investissements, il faut  être très persuasif. Avant l’explication à G. Collomb, il y a eu toute une série d’étapes : explications à la direction de la voirie, puis au directeur général, au cabinet… Il faut avoir de la suite dans les idées !
Il faut aussi de la suite dans les idées pour mettre en place les innovations dans le service. Trois innovations font du Grand Lyon une référence en matière de gestion des tunnels : des innovations techniques et organisationnelles au PC Comet, et une innovation contractuelle pour l’exploitation du Périphérique nord.

Des délégations étrangères viennent visiter le PC Comet, salle de contrôle des tunnels de Fourvière, Croix-Rousse, Vivier-Merle et Brotteaux-Servient : qu’a-t-elle d’intéressant ?

La modernisation du PC s’est faite en plusieurs étapes : regroupement en 2000 des deux PC Croix-Rousse et Fourvière, avec, en parallèle, création d’un autre PC, celui du BPNL. Mais ce PC était devenu obsolète avec le temps.
Pour l’organisation de l’espace, nous avons réalisé des études d’ergonomie, pour installer au mieux les opérateurs. Un ergonome nous a aidé à définir l’emplacement des écrans pour faciliter la vision. Il faut aussi que les locaux permettent aux opérateurs de manger, d’accéder aux sanitaires, tout en surveillant pendant 8 h, d’où un coin repas et des sanitaires installés au fond de la salle. Le résultat est un PC très moderne par son aménagement, considéré à la pointe du progrès technique et de l’organisation. Il est organisé en trois niveaux : un arc de surveillance, où trois opérateurs sont face à un mur d’images ; lorsque survient un événement trafic relativement grave, un deuxième niveau accueille un triumvirat pour gérer la crise, composé du commandant des opérations de secours des pompiers, d’un officier de police et d’un cadre des tunnels ; si la crise est très importante, un troisième niveau peut être activé par le Préfet, c’est la salle de crise située au dessus du PC. Le Préfet peut s’y déporter pour gérer la crise. Rien n’est improvisé.
Nous lui avons également donné un nom, le PC Comet et avons créé un logo, afin de renforcer le sentiment d’appartenance de l’équipe.
Nous avons également profité de ce nouveau PC, pour améliorer nos procédures et favoriser la polyvalence de nos opérateurs.

Avez-vous pris un modèle extérieur pour réaliser cette salle de contrôle ?

Nous avons essentiellement travaillé avec un ergonome tout en nous documentant sur l’organisation de PC existants. Nous nous sommes également inspiré du PC que nous avions mis à disposition de notre prestataire de service en charge de l’exploitation du Périphérique nord. Quand en 2004, j’ai été recruté au Grand Lyon, le directeur de la voirie m’avait donné un objectif important : mettre le service des tunnels au niveau de notre prestataire en un minimum de temps. C’était pour le Grand Lyon le summum à atteindre. Aujourd’hui, cet objectif a largement été atteint, au point que les limites de notre exploitant nous apparaissent de manière très nette.

Le service des tunnels a choisi un mode de délégation pionnier en France, celui de la régie intéressée pour l’exploitation du Périphérique nord : en quoi cela consiste ?

Jusqu’à fin 2005, l’exploitation de l’ouvrage du Périphérique nord passait par un marché de prestation de services, ce qui revenait à acheter une prestation à une entreprise en contrepartie d’une somme d’argent versée par le Grand Lyon. Nous avions mis en place des indicateurs de qualité portant sur la variation de la qualité de service, et des dépenses d’exploitation. En fonction des indicateurs, l’entreprise touchait un intéressement, rémunération variable qui pouvait être positive ou négative et aller au maximum à 3% du montant du marché par an. Les limites de ce fonctionnement sont assez vite apparues. Dès qu’un équipement ne pouvait plus être maintenu en état, ce qui est fréquent dans des infrastructures qui vieillissent vite, l’exploitant nous demandait, en tant que maître d’ouvrage, de le changer. Compte tenu du délai assez long des procédures d’achat du Grand Lyon, l’exploitant nous expliquait  qu’il ne pouvait travailler dans de bonnes conditions pendant ce temps. Avec le précédent directeur de la voirie, nous avons cherché le moyen, via un autre contrat, de responsabiliser le plus possible l’exploitant et de lui confier la réalisation des travaux de gros entretien et renouvellement. Dans la mesure où cela ne pouvait être dans ces conditions un contrat de prestation de service, nous avons opté pour une délégation de service public, sous la forme d’une régie intéressée pour le BPNL.

Quelles étaient les autres solutions possibles ?

En termes de gestion déléguée, il y a trois solutions possibles, affermage, concession, ou régie intéressée. Pour différentes raisons, nous ne pouvions pas faire de l’affermage ; dans l’affermage, le délégataire gère aussi les recettes, alors que le Grand Lyon voulait garder la maîtrise des recettes. La concession n’était pas adaptée par absence d’infrastructure à construire.
Nous en sommes arrivés à choisir la régie intéressée pour le BPNL, car nous voulions garder la maîtrise des recettes (dans la régie intéressée, les recettes sont encaissées par le Grand Lyon), parce que l’on voulait un seul interlocuteur en charge de l’exploitation et des  travaux de gros entretien et renouvellement, et parce que l’on voulait motiver l’intervenant en l’intéressant bien plus fortement que les +/- 3%..
Enfin, nous voulions trouver un système qui nous permette, à travers une annuité constante, de financer le programme pluriannuel de gros entretien et renouvellement du BPNL. Ce programme est très important. Décomposé en opérations (études, maîtrise d’œuvre, développements, frais de personnel, fournitures, dépenses inhérentes à la sécurité…), chacune étant évaluée financièrement et planifiée annuellement sur la durée de la délégation, il permet de responsabiliser le délégataire sur la totalité de ses prestations, maintenance, exploitation, entretien, renouvellement. C’est très novateur, et cela représente un intérêt considérable pour le Grand Lyon : on n’attend pas que l’ouvrage se dégrade pour le réparer ! Nous avons établi un état descriptif du BPNL, en avons déduit les travaux qu’il sera nécessaire de réaliser dans les 8 ans à venir pour garder l’ouvrage dans un bon état de fonctionnement.
Dernier point, c’est un contrat extrêmement intéressant car il est possible de ne pas lier la performance du délégataire à l’augmentation du trafic. C’est très important, car il n’est pas dans la volonté des élus du Grand Lyon d’augmenter le trafic dans l’ouvrage.
Bref, la régie intéressée induit un fonctionnement assez contraignant pour le délégataire qui doit justifier ses dépenses, et l’incite aussi, en raison de la forte rémunération variable, à rendre aux usagers un service de qualité tout en recherchant en permanence des économies de fonctionnement.

La gestion du BPNL par un contrat de régie intéressé à donc tous les avantages ?

La régie intéressée a un inconvénient énorme : elle est peu définie par les textes, car c’est un mode de gestion nouveau. C’est en France la première régie intéressée qui se fait dans ce domaine d’activité. Nous avons réfléchi aux moyens pour définir cette délégation, avons pris le service d’un avocat et d’un consultant financier, avons fait une étude de projet. Au total, une année et demi a été nécessaire entre le moment où l’on a commencé à réfléchir à la régie intéressée et le moment où l’on a signé le contrat avec le délégataire. Changer de type de contrat a représenté d’énormes changements dans nos modes de faire.
Nous avons retenu une régie intéressée d’une durée maximum de 8 ans qui offre, à terme, d’autres choix de gestion du BPNL pour le Grand Lyon. En 2014, selon la commande qui m’a été passée, nous devrons être capables de répondre à trois scénarios possibles : rester dans la situation actuelle de la régie intéressée ; mettre tous les tunnels en régie directe ; tout externaliser. Les élus décideront.

Sur le plan financier, le contrat est-il intéressant pour le Grand Lyon ?

Oui, mais il faut en comprendre les étapes : la première consiste en la signature d’un contrat qui précise les montants prévisionnels de dépenses d’exploitation et de gros entretien et renouvellement  définies avec le délégataire pour 8 années.
Deuxième étape, on rembourse à l’euro près au délégataire toutes les dépenses qu’il fait effectivement.
Dans un troisième temps, on compare le montant des dépenses réelles au montant des dépenses prévues. Si les dépenses réelles sont inférieures aux dépenses prévues, une rémunération variable positive est activée, et inversement. Cette rémunération peut atteindre jusqu’à 40 % du gain. C’est un contrat gagnant-gagnant, parce que dans tous les cas le Grand Lyon et le délégataire peuvent perdre ou gagner : pour le Grand Lyon 60%, et pour le délégataire 40% du delta. Cela peut faire des sommes importantes car le contrat représente 10 millions d’€ par an ! Par exemple si l’on gagne un million d’€ par an, 60% revient au Grand Lyon, 40% au délégataire. Ce principe est de nature à motiver le délégataire. Ce contrat a permis la première année un gain de 20% pour le Grand Lyon par rapport au précédent marché ; il devrait être de montant équivalent en 2007.

Et l’innovation organisationnelle ?

L’effectif des tunnels compte presque 180 personnes : un peu moins de 60 personnes pour la partie régie, un peu moins de 120 personnes pour la partie BPNL, la différence s’expliquant par le fait que les ouvrages en régie sont gratuits, alors que le BPNL est payant (les péagers forment la moitié de l’effectif du BPNL).
Le service des tunnels comporte deux unités opérationnelles : une unité de maîtrise d’ouvrage, dont les équipes rénovent les tunnels. Elle a été créée de toute pièce en 2004, les agents ont entre deux et quatre ans d’ancienneté, c’est très nouveau ! Y sont traités des dossiers tels que le projet de rénovation du tunnel de la Croix-Rousse, et les programmes d’amélioration du tunnel sous Fourvière et des tunnels du BPNL.
L’autre unité, d’exploitation et de maintenance, regroupe la plus grosse partie des effectifs, avec deux pôles, le pôle maintenance des tunnels, et le pôle exploitation, qui a en charge le fonctionnement du PC Comet.
L’innovation organisationnelle se situe au sein de ce pôle exploitation. Elle se résume par le terme polyvalence.

Pouvez-vous expliciter cette innovation ?
 
Jusqu’à peu, les opérateurs du PC Comet n’étaient pas polyvalents. Chaque opérateur était affecté à l’un des tunnels et n’en changeait pas, les outils étant différents. C’était très cloisonné. Nous avons créé de la polyvalence pour qu’un même agent soit capable d’aller d’un poste de commande à l’autre.
Ensuite, pour bien gérer un PC, il faut sur le terrain des patrouilleurs pour mettre en sécurité les usagers lors des « événements trafic », en attendant les forces de secours et la police. Il faut être capable de mettre vite en sécurité la zone concernée. Avec la patrouille de la DDE dédiée à l’axe Givors-Villefranche, un usager pouvait attendre jusqu’à 1h30 avant d’être dépanné, étant donné la longueur du parcours ! Pour mettre en place la patrouille, nous avons externalisé la tache pour le tunnel sous Fourvière, et choisi la régie pour les autres tunnels.
La difficulté concernant les patrouilleurs, c’est que les interventions lors des événements trafic ne représentent que 10 % du temps environ. Nous avons cherché et obtenu que nos patrouilleurs occupent, durant les temps morts, d’autres activités qu’ils puissent interrompre à tout instant.
Pour le patrouillage en régie, nous avons proposé à nos opérateurs, de devenir polyvalent opérateur PC et patrouilleur. Nous avons négocié cette polyvalence contre le passage du grade d’agent technique à celui d’agent de maîtrise. Cette idée de polyvalence patrouilleurs-opérateurs intéresse, nous recevons des délégations car cela n’existe pas ailleurs.
Enfin, nous avons créé un nouveau poste de responsable PC, celui-ci ayant la responsabilité du PC Comet et des patrouilleurs. Pour pourvoir les 8 postes nécessaires, nous avons promus 2 agents de maîtrise volontaires ayant les capacités nécessaires et avons recruté par le biais de l’ANPE notamment, 6 personnes que l’on a formées pendant 6 mois.

Cette organisation est-elle en place ?

Elle est quasiment en place, les responsables PC, les opérateurs et les patrouilleurs dans le tunnel sous Fourvière sont opérationnels. La mise en place de la patrouille dans le tunnel sous Fourvière en juillet 2006 a ramené à moins de 7 minutes le temps d’intervention sur événement trafic. Nous avons donc amélioré le service et minimisé les risques.
La dernière étape est en cours, elle consiste à mettre en place la patrouille dans les autres tunnels en régie.

Y a-t-il des freins au niveau du personnel ?

Quand je suis arrivé en 2004, il a fallu tout faire en même temps : définir en 4 mois le projet de service, imaginer un nouveau contrat pour le Périphérique nord, lancer des travaux d’urgence dans le tunnel de la Croix-Rousse atteint de vétusté, réaliser des travaux dans Fourvière… Pour avancer tout en même temps, il a fallu mobiliser les équipes et distribuer le travail pour que les choses avancent vite. Cela s’est plutôt bien passé. C’est seulement après trois ans que les « contrecoups » sont arrivés, fatigue et craintes d’externalisation notamment.

Les autres freins ?

D’abord les difficultés de recrutement. Comme les recrutements en interne concernant les tunnels ne trouvent pas toujours de réponse, nous sommes conduits d’aller chercher notre personnel à l’extérieur. Or, pour recruter du personnel de haut niveau avec une solide expérience dans notre domaine d’activité, nous butons sur des contraintes salariales, d’évolution des salaires, etc.
Ensuite, pour faire passer une idée novatrice, il faut passer par de nombreuses étapes. Il est indispensable par conséquent d’être passionné, et pertinent pour convaincre !

Quels sont les enjeux dans l’avenir ?

Nous avons connu plusieurs phases : une phase où nous avions un gros retard vis-à-vis d’autres gestionnaires d’infrastructures routières ; une phase où nous avons comblé complètement ce retard, et dans certains domaines sommes devenus pionniers ; nous en sommes au stade où l’on pourrait encore progresser, mais où nous nous heurtons aux limites de la collectivité. Le Grand Lyon ne s’est pas encore posé ouvertement une question pourtant fondamentale à mes yeux : la spécificité des tunnels (horaires atypiques, interventions 24/24, risques, savoir-faire…) ne doit-elle pas être traitée de façon particulière au sein de l’établissement ? Nous avons acquis une certaine performance, sommes aujourd’hui reconnus, recevons de nombreuses délégations, mais nous pourrions perdre cette performance rapidement, en ne conservant pas notre personnel de qualité.
Concernant des aspects plus techniques, nous allons franchir dans les années à venir dans les tunnels en régie une étape importante, en passant du stade de la supervision à celui de l’hypervision. Cette innovation technologique majeure interviendra dans le cadre de la rénovation lourde du tunnel de la Croix Rousse-qui devrait s’achever à l’horizon 2013.