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Les évolutions du dialogue social dans les collectivités locales

Interview de Henri JACOT

<< A la ville de Lyon, le statut ne nous a pas empêché, pendant sept ans, de moderniser la gestion des personnels et les services publics >>.

Professeur émérite d’économie politique à l’Université Lyon 2, chercheur, adjoint de Gérard Collomb à la Ville de Lyon à l’administration générale et aux ressources humaines (2001-2008) et conseiller régional (depuis 2004), Henri Jacot est à la fois un théoricien et un praticien du dialogue social. Nous l’interrogeons sur les évolutions du dialogue social dans les collectivités locales.

Réalisée par :

Date : 16/12/2008

Comment, dans votre parcours professionnel, est arrivée la question du dialogue social ?
J’ai longtemps dirigé, à l’Université Lyon 2, une équipe de recherche associée au CNRS en économie des changements technologiques, économie industrielle, économie du travail. Dans ces recherches, nous rencontrons forcément la question des relations sociales, intimement liée au travail et à l’emploi. Le travail ne renvoie pas seulement à un marché du travail, avec une offre et une demande d’emplois ; c’est aussi, très concrètement, des processus de travail, des relations sociales, dans des espaces matériels. Bref, il n’y a pas l’économique d’un côté, les relations sociales de l’autre. Les rapports sociaux de production sont aussi des rapports entre les forces qui représentent le capital et le travail. Elles structurent les relations sociales dans l’entreprise, les branches, jusqu’au niveau national, européen voire mondial aujourd’hui.
En tant qu’expert associé aux sessions extérieures de l’Institut National du Travail, de l’Emploi et de la Formation Professionnelle (INTEFP), situé à Marcy l’Etoile, j’ai abordé parallèlement les questions de dialogue social. Sessions et cycles de formations visent à promouvoir le dialogue social, et s’adressent à un public tripartite, organisations patronales, organisations syndicales et personnalités qualifiées.
Enfin, j’ai essayé de mettre en pratique le dialogue social par mon activité civique et militante. J’ai été élu en 1995 conseiller municipal dans l’opposition à Lyon, puis à l’issue des élections municipales de 2001, Gérard Collomb m’a désigné comme adjoint à l’administration générale et aux ressources humaines de la Ville de Lyon. A la Région Rhône-Alpes, j’ai depuis 2004 des responsabilités qui tournent autour de l’évaluation des politiques publiques et du contrat de projets Etat-Région, de l’économie et de la formation professionnelle ; du coup, je suis présent dans toutes les instances de la Région où il y a des partenaires sociaux.

A la Ville de Lyon, quel enjeu revêt la gestion des ressources humaines ?
Les ressources humaines sont particulièrement cruciales dans une commune, et encore plus à la Ville de Lyon, en raison des compétences importantes qui lui sont dévolues en terme de proximité. 58% des dépenses de fonctionnement de la Ville de Lyon vont à la masse salariale. C’est une proportion bien supérieure à celle du Grand Lyon, du Conseil général du Rhône, ou de la Région Rhône-Alpes. Ce pourcentage traduit surtout le rôle de proximité de la commune, en matière de petite enfance, d’école, de sport, de police et sécurité…, activités et prestations publiques qui reposent essentiellement sur des agents, 8000 environ à la Ville. De ce fait, il est indispensable qu’ils soient motivés et aussi efficaces que possible.

Quelle est la singularité de la fonction publique par rapport au secteur privé en matière de dialogue social ?
La fonction publique se distingue du privé par l’existence d’une double commande, politique et administrative, qu’il n’est pas toujours facile à gérer, soit que l’élu veuille prendre la place de l’administration, soit à l’inverse qu’il s’efface devant elle.
Mais sa principale singularité est ailleurs : elle tient au fait que l’ensemble des agents relève de statuts, qui tendent à régir la façon dont ils doivent travailler. Les autres aspects décisifs sont le métier et les compétences d’une part, et les secteurs d’activités où les agents interviennent de l’autre. Le triptyque « statuts, métiers-compétences, secteurs d’activité » définissant les activités de travail dans la fonction publique.
Le statut d’abord : chaque agent ayant passé un concours est titulaire d’un grade, qui donne accès à des missions possibles, et à des régimes indemnitaires.
Il s’agit ensuite de prendre en compte le métier exercé par l’agent, et donc des compétences dont on peut disposer. Par exemple à la Ville de Lyon, 800 agents relèvent du grade le plus bas de la filière dite technique, celui des agents techniques ou d’entretien. En pratique, ils exercent des métiers et des compétences très divers, peuvent avoir des missions techniques, d’entretien dans les écoles maternelles, d’entretien dans les espaces verts…, donc dans des secteurs d’activité très différents.
Dans la fonction publique territoriale, à côté d’autres filières spécialisées, coexistent deux filières généralistes, la filière administrative et la filière technique, déclinables dans des secteurs d’activités très différents. Un rédacteur par exemple, selon qu’il est employé dans les services techniques, les services juridiques, ou dans l’action sociale, aura le même grade mais un emploi assez différent.
Il n’est pas toujours facile de faire admettre l’importance de ces trois pôles aux syndicats. Pour eux, le statut tend trop souvent à être le seul déterminant de l’activité de travail. Lorsqu’on est confronté à des syndicats un peu rigides, ils s’arqueboutent ainsi sur le statut et ne veulent pas entendre parler du reste, ce qui revient selon moi à trop privilégier le fonctionnaire par rapport au service public.

Estimez-vous que les agents de la fonction publique sont trop polarisés sur le statut ?
Je suis extrêmement attaché à l’existence du statut. C’est une garantie d’égalité d’accès à la fonction publique, d’indépendance des agents par rapport au pouvoir politique, de non clientélisme. Au regard du privé, le statut reste une condition d’exercice du travail des fonctionnaires ; il les met dans les meilleures conditions pour exercer des missions de service public. Et le statut ne nous a pas empêché, pendant sept ans, de moderniser la gestion des personnels et les services publics à la Ville de Lyon. Pour autant, il faut indéniablement moderniser le statut, mieux tenir compte des métiers, compétences et secteurs d’activités dans la vie concrète de la gestion du travail.
Je ne cacherais pas mon inquiétude sur l’avenir du statut. Le Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique et les discours de Nicolas Sarkozy ne laissent guère de doute : une réforme est dans les tiroirs, le gouvernement attend le moment opportun pour la faire passer.

Dans quel sens ira cette réforme, si elle passe ?
Elle introduira la possibilité pour l’employeur public de recruter de manière systématique par contrat, avec une convention d’emploi signée entre l’employeur et chaque individu, vidant de son contenu les notions de statut et de fonction publique. En schématisant, on passera d’un système fondé sur le statut à un système de contrat ; d’une fonction publique de carrière appuyée sur le statut, à une fonction publique d’emploi ; à l’évacuation de la dimension du statut au profit de la seule dimension des métiers et des compétences.... Il existe environ 20% de contractuels dans la fonction publique, notamment parce que les statuts sont parfois trop rigides, mais la solution n’est pas de généraliser les contrats ! Je suis forcément assez pessimiste sur ce qui nous attend sur l’organisation des collectivités territoriales, sur les formes du dialogue social dans la fonction publique, et sur l’existence même d’une fonction publique dans l’avenir. J’aimerai me tromper, mais elle me semble vouée dans l’esprit du gouvernement à être en quelque sorte « en voie d’extinction ».

Y-a-t-il une singularité de la fonction publique territoriale vis-à-vis de la fonction publique d’Etat en matière de dialogue social ?
La différence est absolument considérable. Si la fonction publique territoriale est en léger décalage avec le secteur privé quant à son degré de modernisation, l’Etat vient de beaucoup plus loin ! Le bureaucratisme de l’Etat, les relations sociales figées, c’est sans rapport avec la fonction publique territoriale. On peut l’illustrer en comparant le Conseil supérieur de la fonction publique d’Etat, où chaque protagoniste est enfermé dans son rôle, au Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, capable de voter des rapports à l’unanimité des représentants des employeurs et des salariés, comme celui sur la validation des acquis de l’expérience en 2003. Dans le cadre de ce conseil, nous avons développé un vrai paritarisme, réalisant en autosaisine plus de 20 rapports en six ans.

D’où vient au fond cette différence Etat/collectivités locales ?
La fonction publique territoriale a été créée en 1984 par Anicet Le Pors à la suite des lois transférant des compétences aux collectivités. Elle a été organisée sous la forme d’une soixantaine de cadres d’emplois. De son côté, la fonction publique d’Etat, sédimentée depuis la Révolution française, comprenait, jusqu’aux réformes récentes, quelque 1500 corps ! Chacun donnant lieu à des modes de gestion spécifiques. Symétriquement, face à ces corps et statuts, on ne trouve pas de vrai employeur, d’unité centrale de commandement, a contrario d’une collectivité où l’employeur est finalement l’élu, responsable devant le citoyen, dans une relation de relative proximité avec ses agents. Du coup, dans la fonction publique d’Etat, la hiérarchie est pour les salariés excessivement statutaire, elle donne très peu de marge de manœuvre au management.

Quelles sont alors les postures syndicales ?
Elles se modèlent sur ce cadre : les syndicats s’arqueboutent sur la défense statutaire des salariés. Leur rôle est défensif, ils ont beaucoup de mal à être propositionnels, et le contexte actuel amplifie la tendance. Dans une collectivité territoriale, le dialogue social se passe bien mieux, il n’y a aucune commune mesure. Nous nous réunissons dans des comités techniques paritaires (CTP), des commissions d’hygiène, de sécurité et de conditions de travail (CHSCT), des commissions administratives paritaires (CAP), avec des élus et des agents qui partagent le même espace, et se pensent dans un rapport au citoyen. C’était mon objectif majeur à la Ville de Lyon : service public, cela signifie que le service au public prime tout. Il faut par conséquent introduire le citoyen dans la discussion, celui dont les aspirations doivent être satisfaites pour que l’on puisse parler de service public. Les notions d’intérêt général et de service public ne peuvent plus être brandies ni par l’employeur public qui en aurait la science infuse, ni par l’organisation syndicale qui en serait le dépositaire, ni par le citoyen ou l’usager. Ces trois pôles apprennent à discuter ensemble dans les collectivités.

J’imagine que cette capacité de dialogue est une chance pour les collectivités…
Une grande chance. Les collectivités se sont modernisées et ont accru leurs potentialités de dialogue social. Malheureusement, l’heure est au néo-jacobisme et à la recentralisation par l’Etat, ce qui menace le dialogue social. Le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale a été consulté sur un projet de loi qui passera sans doute au printemps 2009, dans le cadre de la réforme de la fonction publique déjà un peu évoquée. Sous couvert de renforcer le dialogue social dans les fonctions publiques, la réforme voudrait supprimer le paritarisme partout où il existe, dans le Conseil supérieur, les CTP, les CAP…, pour le remplacer par la consultation des uns et des autres. Les CTP par exemple deviendraient des comités techniques. Au lieu d’apporter des solutions pour que ces instances fonctionnent mieux, on prend le prétexte de certains dysfonctionnements pour supprimer le paritarisme.

Comment le dialogue social fonctionne-t-il dans une collectivité comme la Ville de Lyon ?
Ce n’est pas un long fleuve tranquille, je ne cache pas que j’ai eu parfois du mal ! Il faut être constamment sur la brèche, être à l’écoute, répondre aux organisations syndicales… De plus, il existe des logiques conflictuelles, en tout cas pas immédiatement convergentes. J’avais fait du dialogue social un principe, et cherché à utiliser au mieux les différents niveaux de dialogue : l’information, la consultation, la concertation, la négociation, et le conflit, qui est une forme en creux de dialogue social. A la Ville de Lyon, en plus de la consultation des instances paritaires, imposée par les statuts, nous avons développé l’information, la concertation, car il s’agissait pour la Ville de se concerter avant de caler ses décisions, et la négociation. Une négociation est un moment très fort. Négocier, cela veut dire que les uns donnent quelque chose, les autres donnent autre chose, avec au bout un accord qui engage les deux parties. Les cents premiers jours, il nous a fallu négocier et signer l’accord sur les ARTT. L’accord obtenu a été validé juriquement par une délibération du Conseil municipal. Nous avons acté en CTP un autre accord sur l’avancement et les promotions, mais avons négocié et échoué à produire un accord sur le régime indemnitaire. Nous pouvions le prévoir, car en la matière, l’employeur a tout à donner, le salarié rien à donner. Le salarié en veut forcément plus, l’employeur refuse de faire exploser les enveloppes budgétaires, cela se résume donc pour l’essentiel à un bras de fer.

Le régime indemnitaire est-il un moyen pour une collectivité de mener une politique salariale ?
C’est une dimension importante de la rémunération, qui comprend la base statutaire et le régime indemnitaire. Il est utile de distinguer trois régimes indemnitaires : le régime indemnitaire de grade, fonction du grade ; c’est une sorte de complément de salaire. Vient ensuite le régime indemnitaire de fonction, qui dépend comme son nom l’indique de la fonction que la personne occupe réellement, à l’intérieur de son grade. En effet, il est peu légitime qu’un rédacteur soit rémunéré avec le même régime indemnitaire s’il est en responsabilité d’encadrement, ou d’expertise, ou s’il n’a pas ces fonctions. Il peut enfin, éventuellement, exister un régime indemnitaire de performance, lié à la manière dont l’individu exerce ses fonctions, ce que l’on appelle de manière confuse le mérite. A la Ville de Lyon, j’ai toujours refusé le régime indemnitaire de performances, appuyé sur les résultats, car il faudrait d’abord qu’il se décline par le haut, dans les directions, avant de se mettre en place par le bas ; ensuite, qu’il repose sur une évaluation individuelle incontestable, ce qui est loin d’être facile. En revanche, nous avons mis en place, de manière concertée, un régime indemnitaire de fonction, compatible avec le statut.

C’est le moyen de moduler les rémunérations selon les responsabilités et le travail effectué ?
Nous l’avons appliqué à tous les cadres A, B voire C, et experts. Nous avons défini 6 niveaux de responsabilité, soit d’encadrement, soit d’expertise, de manière à moduler le régime indemnitaire de grade en rapport à la fonction d’encadrement ou d’expertise exercée. Nos partenaires sociaux étaient réticents, car ils voulaient s’en tenir au grade. Mais ce n’est pas un système au mérite, car on ne regarde pas comment les personnes exercent la fonction.

Concrètement, quel effet cela a produit ?
Ce régime facilite les recrutements, tant internes qu’externes. A la Ville, nous avions parfois des difficultés pour pourvoir des postes à forte responsabilité d’encadrement ou d’expertise, notamment par la faiblesse de notre régime de grade, par rapport à des collectivités ayant moins d’agents ou moins coûteuses en personnel comme la Région. Leurs régimes de grade étaient bien plus élevés que les nôtres. Par contre, un régime de fonction nous a permis de donner plus à ceux qui exerçaient vraiment une responsabilité. Il nous a fallu, du coup, revoir l’organisation pour proposer aux agents des mobilités positives, car un blocage des carrières suscite amertume et découragement.

Cette possibilité de moduler les rémunérations va-t-elle creuser les inégalités entre collectivités ?
Cette critique, pertinente, a été faite par les syndicats. Mais il faut voir qu’elle joue dès le régime indemnitaire de grade, et ne tient pas à la fonction. Déjà, le régime de grade est différent selon qu’un rédacteur exerce son activité dans une petite commune ou dans une grosse. En même temps, on peut comprendre qu’un rédacteur qui encadre dix personnes n’a pas la même charge, les mêmes conditions et responsabilités de travail qu’un rédacteur non encadrant.

Si je comprends bien, le grade ne dit plus grand chose de la fonction d’un agent aujourd’hui. Il faut donc tenir compte davantage de la fonction ?
Par définition, le statut consiste à être titulaire d’un grade, qui est distingué de la fonction. Un statutaire de la fonction publique est au service de l’Etat avec des compétences dont il a témoigné en réussissant au concours. L’Etat employeur lui donne une rémunération liée à son grade, et l’emploie où et dans la fonction qu’il choisit, mais sans tenir compte financièrement des différences de fonction. Mais les fonctions se différencient, certaines deviennent très exigeantes. Elles peuvent être soumises à des contraintes nouvelles de technicité, ou de concertation avec les citoyens. Je pense qu’il faut marcher dans la fonction publique sur nos deux jambes, celle, essentielle, du statut, et celle de la fonction exercée par l’agent, qui se définit par un métier et des compétences. A partir de là, il faut une distinction, négociée, dans une partie de sa rémunération, entre ces deux aspects.

Quelles sont les caractéristiques syndicales de la Ville de Lyon ?
La spécificité syndicale de la Ville de Lyon, liée à la manière dont le syndicalisme s’est développé, place la CGT en position centrale. Elle réalise un score de plus de 50% chez les catégories C, et plus de 40% sur l’ensemble des catégories, la CFDT réalisant à peu près 17%, devant les autres syndicats, SUD, FO, CFTC, UNSA…

Jusqu’aux années 80, la CGT contrôlait, dit-on, les recrutements de personnels comme les égoutiers au Grand Lyon par exemple. Etait-ce le cas à la Ville de Lyon ?
Non, l’appartenance syndicale durant mon mandat était déconnectée des questions de recrutement dans les deux sens : elle ne donnait droit ni à un recrutement facilité, ni en sens inverse ne devait faire l’objet de discrimination. Nous avons acté en fin de mandat en CTP un protocole sur le dialogue social qui a notamment formalisé le principe de promotion et d’avancement des militants syndicaux. Ce qui n’est pas facile, car il faut convertir l’expérience syndicale en compétences comparables à celles exercées par des personnes en position hiérarchique. Le protocole vise à rendre plus facile le passage du syndicalisme au non syndicalisme et inversement, il peut ainsi faciliter le renouvellement syndical, car il n’est pas bon de rester permanent durant des décennies sans pourvoir en sortir.

Quel est le niveau de conflictualité sociale à la Ville de Lyon ?
Avant mon mandat, de 1995 à 2001, donc en 6 ans, la Ville de Lyon a connu 63 préavis de grèves pour des raisons locales, et 48 grèves effectives. Seul un préavis sur quatre trouvait un dénouement positif, par un arrangement. De 2001 à 2008, donc en 7 ans, le nombre des préavis pour raisons locales s’est abaissé à 51. Surtout, ils se sont conclus au total par 21 grèves seulement. C’est la démonstration d’une meilleure concertation.

Avez-vous le sentiment que la conflictualité dans les collectivités va prendre plus d’importance en raison de la soif des syndicats d’obtenir des avancées salariales ?
Il y a manifestement une tendance. Dans les trois grèves par an que j’ai dû affronter pendant mon mandat pour des raisons locales, on en comptait à coup sûr plusieurs liées à des revendications de rémunérations et régimes indemnitaires. Les catégories d’agents (les policiers, les ATSEM, etc.), insatisfaits de la progression des indices et des points, revenaient logiquement vers nous. S’il s’avère que la droite parvienne à démolir le système national qui régit les statuts et les rémunérations, nous entrerons dans un no man’s land conventionnel et de dialogue, dans une phase de mouvements browniens sociaux, avec des conflits peu contrôlés et peu contrôlables. Face à un contexte national déstructurant, la vision qu’aura chaque collectivité de la manière dont on mène le dialogue social aura un rôle important. Mais le dialogue social sera d’autant plus difficile que le cadre sera erratique. Raison de plus pour résister à ce démantèlement de la fonction publique territoriale que le gouvernement voudrait introduire sous couvert de modernité !