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Un nouvel objectif pour les politiques de solidarité : le développement des capabilités

Texte d'auteur

Les politiques sociales contemporaines de solidarité et de lutte contre les inégalités sociales connaissent des transformations en profondeur qui visent à "activer" leurs bénéficiaires en vue d’un retour à l’emploi, ainsi qu’à individualiser et territorialiser les interventions sociales.Ces transformations comportent le risque de faire des politiques de solidarité des instruments de moralisation. Afin d’éviter une telle dérive, Jean Michel Bonvin suggère de s'appuyer sur l’approche par les capabilités de l’économiste Amartya Sen. Celle-ci incite en effet à orienter les politiques vers le développement des libertés réelles de leurs bénéficiaires. cela implique de se pencher sur ce qu'il appelle les "facteurs de conversion" grâce auxquels les ressources obtenues se traduisent effectivement en opportunités.

Les politiques sociales contemporaines de solidarité et de lutte contre les inégalités sociales connaissent des transformations en profondeur qui visent à activer leurs bénéficiaires en vue d’un retour rapide et si possible durable à l’emploi, ainsi qu’à individualiser et territorialiser les interventions sociales afin de mieux tenir compte des caractéristiques des individus concernés et des spécificités (opportunités et limites) du contexte local. De telles transformations comportent le risque d’imposer des comportements (en termes de recherche d’emploi, d’éthique du travail, de nécessité d’apporter une contre-prestation, etc.) aux bénéficiaires, ce qui pourrait faire des politiques de solidarité des instruments de moralisation de ces populations.
Afin d’éviter une telle dérive, cet article suggère que l’approche par les capabilités développée par l’économiste Amartya Sen constitue une alternative adéquate qui permettrait d’orienter les politiques de solidarité contemporaines vers le développement des libertés réelles de leurs bénéficiaires plutôt que vers leur moralisation ou leur adaptation aux normes sociales dominantes.

L’approche par les capabilités : une politique de la liberté
Amartya Sen définit les capabilités comme les libertés réelles de mener la vie que l’on valorise. En mettant l’accent sur le développement des capabilités, Sen assigne un objectif inédit aux politiques sociales : il ne s’agit plus simplement d’égaliser les ressources via des politiques de redistribution, encore moins de promouvoir une conformité des comportements aux attentes et normes sociales dominantes ; l’objectif consiste à garantir à toutes et tous les conditions d’une vie réellement autonome. Cet objectif, banal au premier abord, exige de repenser en profondeur les missions et contenus de la politique publique.
Dans la perspective de Sen, deux dimensions sont centrales : d’une part, le pouvoir d’agir (ou empowerment) exige que les bénéficiaires des politiques sociales disposent des moyens effectifs de mener la vie de leur choix ; d’autre part, la liberté de choix requiert que ce choix soit réellement libre et non pas imposé par les représentants des autorités publiques. Dans la suite du texte, nous allons successivement envisager chacune de ces deux dimensions.

Au-delà de la redistribution des ressources : la question des facteurs de conversion
Dans l’approche par les capabilités, la question du pouvoir d’agir ne se résume pas à l’octroi de prestations financières de remplacement. Il ne suffit en effet pas de garantir des indemnités aux chômeurs, aux invalides, aux retraités, etc. pour que ceux-ci soient réellement libres de mener la vie qu’ils valorisent. En d’autres termes, l’accès à ces ressources ne coïncide pas avec le développement des capabilités. La distinction entre ressources et capabilités est centrale dans la perspective d’Amartya Sen. De fait, deux personnes disposant d’une même quantité de ressources n’ont pas nécessairement les mêmes capabilités ou libertés réelles d’utiliser ces ressources. Sen utilise l’exemple du vélo et de sa contribution en termes de liberté réelle de se déplacer pour illustrer la portée de cette distinction : imaginons une société où chacun ait à sa disposition un vélo ; dans un tel cadre, des inégalités réelles pourraient néanmoins émerger en raison des différences de situation relatives à ce que Sen appelle les facteurs de conversion. Nous pouvons distinguer trois types de facteurs de conversion :

  • les facteurs individuels qui désignent les caractéristiques, capacités ou compétences individuelles ; dans le cas qui nous occupe, il s’agit de toutes les dimensions pouvant influer sur la capacité d’aller à vélo (la personne est-elle affectée par des problèmes physiques qui lui interdisent la pratique du vélo ? sait-elle utiliser un vélo ? etc.) ;
  • les facteurs sociaux qui désignent le contexte social dans lequel la personne évolue ; ici, les normes sociales en vigueur autorisent-elles tout le monde à faire usage d’un vélo ou y a-t-il certaines catégories de population pour lesquelles l’usage d’un vélo est jugé inapproprié ?
  • les facteurs environnementaux, dans notre exemple les infrastructure routières ou pistes cyclables à disposition, doivent également être pris en compte. En l’absence de telles infrastructures, le détenteur d’un vélo, même parfaitement capable de l’utiliser et autorisé à le faire, resterait privé de la liberté réelle de se déplacer.

En l’absence de facteurs de conversion adéquats, les ressources ne peuvent donc pas se traduire en libertés réelles. En termes de politiques de solidarité, cela implique que la redistribution de ressources matérielles ou financières ne suffit pas à garantir l’amélioration des capabilités de leurs bénéficiaires. Il convient donc d’assurer la présence de facteurs de conversion adéquats à chacun des trois niveaux indiqués : sur le plan individuel, il faudrait par exemple développer l’employabilité des personnes par des mesures de formation tout au long de la vie ; sur le plan social et environnemental, il faudrait veiller à ce que des emplois en quantité suffisante et de qualité adéquate (notamment par l’octroi d’une rémunération appropriée, la garantie de conditions de travail respectueuses en termes d’horaires et d’attentes de productivité, etc.) soient disponibles pour chacune des personnes concernées, mais aussi mettre en place les conditions permettant une conciliation de la vie professionnelle et des autres aspects de l’existence, etc. Une politique publique centrée sur les capabilités doit donc agir conjointement sur les ressources (octroi de biens, services, revenus de remplacement, etc. adéquats) et sur les trois catégories de facteurs de conversion (par des politiques de formation, de soutien à l’activité économique et de régulation des pratiques des employeurs). A défaut, elle risque fort de ne pas se traduire par une augmentation des libertés réelles des personnes. Ainsi, les politiques de l’employabilité,qui se focalisent sur la formation tout au long de la vie et tendent à négliger la question de la quantité des emplois disponibles et leur qualité – politiques qui sont largement dominantes dans le contexte contemporain – doivent être complétées par la mise en place d’infrastructures publiques appropriées (notamment en matière de conciliation vie privée /vie professionnelle) et d’une régulation du marché du travail adéquate afin de garantir la qualité des emplois. Avoir la liberté réelle de mener la vie que l’on valorise implique en effet d’avoir accès à des opportunités de qualité sur le marché du travail (ou dans le secteur public et associatif) ainsi que dans les autres sphères de la vie (loisirs, famille, associations, etc.).

La centralité de la liberté de choix
Développer les moyens d’action des personnes n’est cependant qu’un axe de l’approche par les capabilités. Si l’on s’arrête là, on court le risque de tomber dans une conception paternaliste de l’action publique, où ces moyens sont mis à disposition sous réserve de la conformité des bénéficiaires aux attentes des autorités publiques. L’accroissement des conditionnalités posées à l’octroi des prestations sociales (sous forme de recherche d’emploi, devoir de collaborer, etc. le tout assorti de dispositifs de sanctions souvent lourdes), que l’on peut observer dans tous les Etats-membres de l’Union européenne, illustre la réalité de ce risque. La deuxième dimension de l’approche par les capabilités, celle de la liberté de choix, vise à prévenir autant que possible cette dérive. Dans cette perspective, il ne s’agit en effet pas d’imposer des comportements ou manières d’être spécifiques aux bénéficiaires, mais de leur garantir les moyens de choisir aussi librement que possible leur mode de vie. La distinction opérée par Sen entre fonctionnements (qui désignent les comportements effectifs d’un individu, c’est-à-dire ce qu’il est ou ce qu’il fait, les actes qu’il pose) et capabilités (les actes qu’il peut poser, les choix qu’il peut opérer, les comportements qu’il peut déployer, etc.) illustre l’importance de ce point. De fait, deux personnes accomplissant les mêmes actes (par exemple travailler) n’ont pas nécessairement le même degré de liberté réelle par rapport à cette activité. Ainsi, une personne dotée de revenus importants (rentes ou autres) peut faire le choix de travailler ou non (elle est réellement libre à cet égard), tandis qu’une personne sans ressources est contrainte d’exercer une activité professionnelle pour assurer sa subsistance. On voit bien l’importance des politiques de solidarité par rapport à cette question de la liberté de choix : l’existence d’une garantie de ressources (telle que celle donnée par l’assurance-chômage par exemple) contribue en effet à augmenter la liberté réelle des personnes à l’égard du marché du travail et donc la possibilité de choisir un emploi de qualité. Cependant, plus l’accès à ces prestations sociales est conditionné par l’adoption d’un comportement adéquat, plus les politiques de solidarité visent à imposer des fonctionnements spécifiques à leurs bénéficiaires plutôt qu’à développer leurs capabilités.
L’insistance sur les libertés réelles ou capabilités plutôt que sur les fonctionnements effectifs apparaît donc comme un axe primordial en matière de politiques de solidarité. Elle requiert par exemple que la responsabilisation des chômeurs, qui est un leitmotiv récurrent des politiques d’activation contemporaines, vise l’augmentation de leur liberté réelle et ne coïncide pas avec l’ambition de les moraliser. Une telle perspective a de nombreuses implications concrètes : il faut par exemple que les conditions d’éligibilité à une prestation soient conçues de manière à ne pas entraver le développement des capabilités des bénéficiaires (imposer la reprise d’un emploi à tout prix ou la participation à un programme d’activation spécifique peut ainsi s’avérer contreproductif) ou que les mécanismes de pilotage utilisés pour évaluer l’action des agents locaux ne coïncident pas avec une conception trop étriquée des objectifs de l’action publique (par exemple, viser la maximisation des taux de retour à l’emploi peut avoir une influence négative sur les pratiques des agents locaux, dans la mesure où ceux-ci risquent d’imposer des retours à l’emploi trop rapides et de mauvaise qualité à certains bénéficiaires, cela afin d’avoir les meilleurs indicateurs possibles). Bref, plus l’action publique en matière de solidarité et de lutte contre les inégalités impose des manières d’être précises à ses bénéficiaires, moins elle contribue à développer leurs capabilités. Il importe au contraire que les politiques de solidarité soient conçues de telle manière à reconnaître un espace de liberté d’expression et d’action à leurs bénéficiaires : l’activation des bénéficiaires contre leur gré n’est en effet pas une solution acceptable si l’on s’inscrit dans la ligne de l’approche par les capabilités. Le devoir de collaborer pourrait par exemple être défini de manière plus floue (non pas le devoir d’accepter tout emploi convenable qui serait présenté, mais celui d’être partie prenante d’un plan d’action visant l’autonomie et l’accroissement des capabilités sur le long terme), les sanctions être moins sévères (non pas des jours de suspension dès la première infraction aux directives institutionnelles, mais la possibilité de refuser un certain nombre de propositions avant d’encourir une pénalité), les indicateurs de performance être conçus de manière à laisser plus de place à l’esprit d’innovation des acteurs locaux (en leur permettant de recourir à des programmes qui ne seraient pas nécessairement orientés vers le retour immédiat à l’emploi). Laisser plus de temps, donner plus de moyens aux agents locaux, ne pas chercher à imposer des fonctionnements spécifiques, voilà quelques pistes concrètes que l’approche par les capabilités suggère en vue de mieux respecter la liberté de choix des bénéficiaires des politiques de solidarité.

Les deux dimensions de la capabilité : pouvoir d’agir et liberté de choix
Les deux dimensions de la liberté réelle ou capabilité doivent donc être prises en compte. D’un côté, les individus concernés doivent pouvoir être partie prenante dans les processus d’élaboration, de mise en oeuvre et d’évaluation des politiques publiques. Une telle approche se situe à l’opposé de la conception de citoyens comme bénéficiaires passifs des politiques sociales. De l’autre côté, les politiques de solidarité doivent avoir pour objet d’augmenter les opportunités disponibles pour les personnes concernées. Dans la perspective de l’approche par les capabilités, ces deux dimensions sont interdépendantes : des processus impliquant la possibilité de participer activement favorisent une extension du champ des possibles, c’est-à-dire des opportunités réellement disponibles. Suivant cette conception, un prestataire de l’Etat social qui serait contraint de se plier aux injonctions institutionnelles et ne pourrait exprimer librement ses préférences au risque d’être sanctionné (par exemple par une suspension des prestations), ne pourrait pas être considéré comme réellement libre. Plutôt que de capabilité ou liberté réelle, il conviendrait alors de parler de préférences adaptatives dans la mesure où un tel prestataire devrait adapter ses préférences (ou du moins ne pas les exprimer ouvertement) en vue de préserver ses droits aux prestations. Cet exemple montre que les deux dimensions de la liberté ne peuvent pas être envisagées séparément : une liberté confinée aux processus qui ne déboucherait pas sur des opportunités réelles resterait purement formelle, tandis que l’accent mis sur les seules opportunités aux dépens des processus peut coïncider avec des formes de paternalisme ou même d’autoritarisme, dans lesquelles l’intervention publique se limite au seul soutien du bien-être matériel des personnes sans chercher à améliorer leur capacité d’agir, voire en s’efforçant d’annihiler cette capacité d’agir envisagée comme une menace pour l’ordre social.
Un autre point important : la liberté réelle de choix requiert la possibilité de choisir entre des alternatives de valeur comparable. Dans une telle perspective, une personne qui a le choix entre un emploi de mauvaise qualité et la suspension de son droit aux prestations sociales ne bénéficie pas à proprement parler de la liberté nécessaire à l’amélioration de ses capabilités.

Conclusion
Dans la perspective des capabilités, les politiques de solidarité sont appelées non seulement à indemniser les individus sans source de revenu propre (ce qui est le propre de l’Etat providence) ou encore à les activer en vue d’un retour à l’emploi si possible rapide et durable (l’objectif premier de l’Etat social actif), mais aussi et surtout à assurer à toutes et tous la liberté réelle la plus grande possible de mener la vie de leur choix. Dans cette perspective, l’ « Etat capacitant » (celui qui vise le développement des capabilités des bénéficiaires) est posé comme le complément ou ’alternative nécessaire à l’Etat-providence classique et à l’Etat social actif.
Un tel changement implique une double évolution de l’action publique : d’une part, une extension du domaine de la politique et de l’action sociales qui n’englobe pas seulement la question de la garantie des ressources, mais aussi l’ensemble des facteurs de conversion et la manière dont ils favorisent (ou entravent) la conversion des ressources en capabilités ; d’autre part, et de manière tout aussi significative, l’accent mis sur la liberté réelle de chacune et chacun contribue à délimiter strictement le champ de l’action publique afin qu’il n’empiète pas sur cette liberté individuelle de « choisir la vie que l’on a des raisons de valoriser », suivant la formule récurrente de Sen. Sur ce deuxième plan, des politiques publiques visant à promouvoir les capabilités de leurs bénéficiaires ne doivent pas chercher à imposer des comportements ou modes de vie spécifiques, conformes à des normes sociales dictées d’en haut, qui risqueraient par là même de nier la capacité de choix individuel. Agir extensivement sur les facteurs de conversion tout en n’empiétant pas sur la liberté de choix des bénéficiaires (en évitant par exemple les conditions d’éligibilité trop restrictives), telle est en définitive la voie que l’approche par les capabilités propose aux politiques de solidarité contemporaines.