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Risques et opportunités du partenariat public-privé dans le champ des services urbains

Interview de Stéphane SAUSSIER

Professeur de sciences économiques, IAE Paris, chercheur au Gregor

<< En matière de partenariat public privé, la  collectivité doit être crédible dès le départ : elle doit être précise sur les critères de sélection de l’opérateur et elle ne doit pas les changer en cours de route. >>.

Professeur de sciences économiques à l'IAE Paris, chercheur au Gregor (groupe de recherche en économie et gestion des organisations), Stéphane Saussier dirige depuis mai 2009 la chaire de recherche sur l'économie des partenariats public-privé de l'IAE. Ses travaux portent sur l’analyse des choix contractuels des agents économiques, les questions d’organisation des services publics et plus particulièrement la question de l'efficacité et de l'organisation des partenariats public-privé.
Dans cette interview, Stéphane Saussier nous livre sa vision des risques et opportunités liés à la mise en œuvre de partenariats public-privé (PPP) dans le champ des services urbains et des leviers d’action que les collectivités peuvent mobiliser pour tirer parti du potentiel d’innovation des opérateurs privés et s’investir dans la relation contractuelle. Il aborde dans ce premier volet de l’interview deux grands enjeux liés aux étapes précédant la signature du contrat : comment choisir le montage adapté parmi les différentes formes de PPP ? Comment stimuler la formulation d’offres compétitives et innovantes ?

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Date : 17/01/2012

Les outils permettant de mettre en œuvre des partenariats entre puissance publique et opérateurs privés se multiplient. Quelles sont les différentes formes que peuvent prendre les partenariats public-privé (PPP) ?

Bien souvent, lorsque les professionnels parlent de partenariats public-privé (PPP), ils font référence exclusivement aux contrats de partenariat. C’est un type de PPP très particulier. De manière plus générale, trois solutions principales s’offrent aux collectivités afin de nouer des contrats avec des opérateurs privés et mettre en œuvre ce qu’on peut appeler au sens très large des PPP : les marchés publics, les délégations de service public (DSP) et les contrats de partenariat.

Quelles sont les différences fondamentales entre ces trois formes de PPP ?

Aujourd’hui, ce qui va donc réellement distinguer les trois familles de PPP, c’est ce qu’on appelle le paiement différé

Le point central qui distinguait jusqu’à 2011 un marché public des autres types de contrat public-privé était qu’on demandait à l’opérateur de réaliser une tâche et une seule : l’opérateur construit un pont ou une autoroute et il s’en va ; il gère un service mais il ne construit pas l’infrastructure ; il s’occupe de la conception d’un bâtiment mais il ne le construit pas et il ne gère pas le service ; il contribue à faire émerger une innovation technologique mais il ne gère pas son exploitation ; etc. Les marchés publics étaient ainsi généralement des accords de court-terme, avec un investissement faible de l’opérateur dans la relation. Cela permettait jusqu’en août 2011 de distinguer les marchés publics des deux autres familles de PPP que sont la DSP et le contrat de partenariat. Ces deux dernières familles correspondent en effet à des contrats globaux dans lesquels on demande à un opérateur de gérer plusieurs tâches. L’avantage principal de ce regroupement des tâches est que l’opérateur, étant responsable de la conception, de la mise en place et de la gestion du service, va chercher à minimiser le coût complet du projet. Autrement dit, s’il faut investir davantage lors de la phase de construction afin de réduire les coûts d’exploitation sur les 30 ans qui suivent, il le fera. A l’inverse, dans le cas de figure où on lui demande simplement de mettre en place l’infrastructure, il ne sera pas fortement incité à produire une infrastructure bien proportionnée, performante et en mesure de minimiser les coûts d’exploitation pour les 30 ans à venir. Cette distinction n’est toutefois plus valable depuis l’introduction des contrats de Conception-Réalisation-Entretien-Maintenance (CREM) en août 2011. Il s’agit en effet de marchés publics permettant eux aussi à la collectivité de confier plusieurs tâches à un même opérateur.
Aujourd’hui, ce qui va donc réellement distinguer les trois familles de PPP, c’est ce qu’on appelle le paiement différé. En effet, dans un marché public, même si c’est un contrat global dans lequel l’opérateur réalise la conception, la réalisation de l’infrastructure, l’entretien et la maintenance (CREM), l’autorité publique doit payer l’intégralité de la prestation au moment de la livraison de l’infrastructure. Dans un marché public, il n’y a donc pas de paiement différé. A l’inverse, dans une DSP ou un contrat de partenariat, l’opérateur investit au départ puis il récupère son investissement au fil du temps. Ce retour sur investissement s’appuiera sur une rémunération directe auprès de  l’usager dans le cadre d’une DSP. Dans un contrat de partenariat, l’opérateur récupérera son investissement via un loyer versé chaque année par l’autorité publique.
Il existe ensuite des règles différentes, pour chacun de ces trois types de PPP, concernant les appels d’offres, le mode de sélection des opérateurs, les modalités d’exécution du contrat, la durée maximum des contrats, les types de renégociations qu’on a le droit de mettre en place, etc.

En quoi une délégation de service public (DSP) se distingue-t-elle fondamentalement d’un contrat de partenariat ?

Dans une DSP, on demande à un opérateur de mettre en place, par exemple, une route et de gérer un péage et il se rémunérera ensuite à travers les péages. Ou encore on lui demande de gérer un réseau d’eau qui existe déjà, en finançant la maintenance et la gestion du service et il se rémunérera sur les factures qu’il émettra. L’opérateur doit prendre en charge le risque d’exploitation dans le cadre d’une DSP. En d’autres termes, si personne n’utilise la route qu’il gère ou si personne ne consomme l’eau qu’il distribue, il n’aura aucun revenu malgré son investissement. On devine donc tout de suite qu’il existe certaines infrastructures pour lesquelles l’opérateur va accepter de prendre ce risque et d’autres ou il refusera. Par exemple, le Stade de France est géré à travers une DSP. L’opérateur, Vinci, a accepté de supporter le risque d’exploitation car la probabilité que la fréquentation de l’équipement ne se révèle pas à la hauteur des investissements réalisés était très faible. A l’inverse, le Grand Stade de Lille n’a pas fait l’objet d’une DSP mais d’un contrat de partenariat, le risque pesant sur le niveau futur de la demande ayant été considéré comme trop élevé par les opérateurs.

Le contrat de partenariat correspond à la forme de PPP la plus récente. Quelles sont ses particularités ?

l’opérateur investit, gère le service et peut éventuellement le concevoir

Le contrat de partenariat est un type de PPP qui existe en France depuis juin 2004. Il est copié sur le « public finance initiative » anglais  (PFI) qui existe quant à lui depuis 1992. Il s’agit également d’un contrat global : l’opérateur investit, gère le service et peut éventuellement le concevoir. La principale différence avec la DSP réside dans le fait que l’opérateur n’est pas rémunéré en fonction de l’utilisation du service ou des factures qu’il émet. Il est en effet rémunéré par un loyer que l’autorité publique lui octroie pendant toute la durée de vie du contrat, à condition qu’il atteigne des objectifs de performance qui sont définis dès le départ. L’autre spécificité de ce montage contractuel est que le maître d’ouvrage peut être privé ; la partie privée peut donc décider du « design ». La collectivité peut demander à l’opérateur : « Faites-moi les plans, je réfléchirai après si je suis d’accord ou non ». Dans un tel montage, la collectivité peut donc déléguer totalement la conception de l’ouvrage, ce qui est totalement interdit dans une DSP où l’autorité publique a en effet l’obligation de définir le cahier des charges et de décrire exactement ce qu’elle veut dès le départ.

Quels sont les avantages du contrat de partenariat par rapport aux autres formes de PPP ?

les délais de livraison de l’infrastructure étaient optimisés via ce type de contrat

Tous les retours d’expérience réalisés sur les contrats de partenariat ont permis d’observer que les délais de livraison de l’infrastructure étaient optimisés via ce type de contrat. Une étude menée par PricewaterhouseCoopers¹ a notamment montré que sur une soixantaine de contrats de partenariat étudiés, 71% avaient été livrés dans les temps et que les retards avaient été très limités pour les autres. Ces délais mieux tenus peuvent s’expliquer par le fait que dans un contrat de partenariat, l’opérateur n’est pas payé tant que l’infrastructure n’est pas livrée, contrairement à un marché public où il est payé par tranches au fur et à mesure de la livraison de l’infrastructure. Dans le cas de projets cruciaux pour lesquels on sait qu’il y a une valeur sociale très forte liée à la date de mise en service, comme par exemple la mise en place d’un hôpital, cet aspect peut donc rentrer en ligne de compte.
Un autre aspect essentiel ne me parait pas assez pris en compte. Il s’agit de l’inadaptation des DSP telles qu’elles existent aujourd’hui à la poursuite d’objectifs de diminution de consommation des ressources naturelles. On essaie en effet de réduire les consommations d’eau consommée pour préserver la ressource mais dans le cadre d’une DSP, l’opérateur est rémunéré en fonction des volumes consommés²  ! Curieusement, il n’existe aucun contrat de partenariat en France dans le domaine de l’eau, nous n’avons que des DSP ou des régies dans ce domaine. Mettre en œuvre des contrats de partenariats pourrait permettre en effet de définir des indicateurs de performance déconnectés des volumes consommés et calés sur des objectifs de maîtrise de la ressource.

D’où vient d’après vous cette réticence envers la mise en place de contrats de partenariat dans le domaine de la gestion de l’eau ?

On peut faire l’hypothèse que les contrats de partenariat sont encore très peu développés dans ce domaine essentiellement à cause de l’incertitude juridique : personne ne sait vraiment comment s’y prendre. D’après moi, la réticence vient surtout des collectivités. En effet, d’après les quelques contacts que j’ai eus avec des opérateurs à ce sujet, j’ai pu constater qu’ils n’étaient pas réticents du tout. Au contraire, ils seraient très favorables à la définition de contrats permettant de fixer des objectifs de performance en lieu et place d’objectifs de quantités distribuées car cela ne les arrange pas du tout.

Quels sont selon vous les risques et les difficultés liés à la mise en place d’un contrat de partenariat ?

Ce que l’on reproche souvent au contrat de partenariat est lié au coût du projet, qui est effectivement plus élevé que dans les autres formes de PPP

Ce que l’on reproche souvent au contrat de partenariat est lié au coût du projet, qui est effectivement plus élevé que dans les autres formes de PPP. Le contrat de partenariat est certes plus cher mais ce n’est pas le même objet ! On oublie souvent cet aspect. Certains articles de presse affirment par exemple que Balard, le projet de « Pentagone » français, aurait coûté quatre fois moins cher si la procédure du marché public avait été privilégiée par rapport au contrat de partenariat. Oui sauf qu’en marché public, le budget ne concerne que l’infrastructure ! Le contrat de partenariat mis en œuvre pour le projet Balard concerne le financement de l’infrastructure ainsi que sa gestion pendant 27 ans. Il est donc c’est normal que le prix soit quelque peu différent ! Ce qu’on oublie aussi, c’est que lorsque le contrat de partenariat marche bien, s’il y a un véritable dialogue compétitif, le niveau de qualité n’est pas le même. Comment valorise-t-on le fait qu’on dispose d’une infrastructure de meilleure qualité et qui pollue moins ? Est-ce que cela justifie un différentiel de coût de 10%, de 15%, de 20% ? Un autre avantage important du contrat de partenariat que nous avons déjà évoqué est que l’infrastructure est mise en place sans retards importants. Les statistiques dont nous disposons montrent en effet que les marchés publics sont davantage exposés aux retards. Comment valorise-t-on le respect des échéances par les contrats de partenariat d’un point de vue financier ?
Le contrat de partenariat présente toutefois un risque à prendre en compte : il faut être certain que le jeu en vaut la chandelle car c’est la collectivité qui supporte le risque d’exploitation dans un tel montage. Le projet doit donc être bien choisi, il doit apporter une valeur socio-économique réelle. Si on souhaite construire une autoroute au milieu du désert en DSP, aucun opérateur ne se positionnera car c’est lui qui supportera le risque de demande et une incertitude trop forte pèse sur le niveau futur de la demande. Par contre, si on souhaite mener le projet en contrat de partenariat, avec des loyers assurés tous les ans pendant 25 ans, tous les opérateurs seront d’accord. C’est bien pour cela que le législateur a prévu une évaluation préalable avant le lancement  d’un contrat de partenariat afin de s’assurer de la pertinence du projet au départ.

Attardons-nous un instant sur la question de l’évaluation préalable, qui est imposée avant le lancement de tout contrat de partenariat. En quoi consiste cette étape et quelles sont les difficultés liées à cet exercice ?

L’évaluation préalable est une étape très importante pour la collectivité puisqu’elle l’oblige à vraiment réfléchir à ses besoins, afin de confirmer l’opportunité du projet

L’évaluation préalable est une étape très importante pour la collectivité puisqu’elle l’oblige à vraiment réfléchir à ses besoins, afin de confirmer l’opportunité du projet, puis à choisir parmi les différentes solutions contractuelles qui s’offrent à elle en expliquant son choix. J’estime toutefois que la partie financière est surévaluée dans ce processus de choix. Ce qu’il ne faut pas perdre de vue, c’est que lorsqu’on aboutit en fin d’évaluation préalable à une conclusion privilégiant telle ou telle solution, 18 mois se sont écoulés et la situation peut avoir totalement évolué en termes de taux d’intérêt, à cause de la crise financière, de la perte du triple A, etc. Par contre, ce qu’on oublie et qu’on n’évalue pas suffisamment, c’est l’attente des citoyens et le gain social lié au fait que l’infrastructure puisse être mise en place plus rapidement et avec une meilleure qualité. D’autant plus qu’on est capable de mesurer ce type d’éléments. Je travaille en effet actuellement avec le Ministère de l’Economie sur cette question. C’est ce qu’on appelle de l’évaluation contingente. Il suffit d’interroger les citoyens sur la part qu’ils seraient prêts à payer en plus pour disposer d’une infrastructure plus rapidement et/ou qu’elle soit plus performante. Il ne s’agit pas de leur poser la question de manière triviale mais d’utiliser des procédés plus subtils. Il est ensuite possible de mettre en regard ces attentes et le tarif que les usagers seraient prêts à payer avec le surcout du contrat de partenariat par rapport à une procédure classique d’achat public. Cette méthode est assez fréquemment utilisée aujourd’hui, pas pour des contrats de partenariats mais pour d’autres types de projets. Un chercheur a réalisé récemment une étude pour la RATP³  où il a évalué combien seraient prêts à payer les usagers du métro parisien pour avoir plus de place. Sauf qu’il n’a pas posé la question de cette manière-là aux usagers parce qu’ils répondraient qu’ils ne veulent pas payer plus cher par crainte qu’on augmente les tarifs. Il a donc mis au point une méthode permettant de révéler leurs préférences. Il est capable de dire à la fin de l’étude combien d’€ les usagers seraient prêts à payer en plus sur chaque billet pour disposer de tant de cm² de libre supplémentaires dans les wagons. On pourrait faire exactement la même chose pour les contrats de partenariat : sachant que cela va coûter probablement plus cher mais que la qualité sera probablement supérieure et que les délais seront probablement mieux tenus, combien les citoyens seraient prêts à payer en plus ? Ce type d’étude donne une idée de la valeur socio-économique d’un projet. Je suis persuadé que cette démarche devrait être utilisée de manière centrale dans les évaluations préalables. Ce n’est pas encore le cas, très certainement parce que les acteurs qui mènent les évaluations préalables ne connaissent pas les méthodes d’évaluation contingente.
Une autre limite à laquelle sont confrontées les collectivités lors des évaluations préalables est liée au fait qu’elles doivent choisir parmi différentes solutions contractuelles avant même que ne soit lancé le dialogue compétitif, donc avant de savoir quelles seront les idées, le périmètre du projet, les recettes annexes, etc. De mon point de vue, ce choix est quasiment impossible à faire à ce stade parce que c’est à travers le dialogue compétitif, qui dure en moyenne 18 mois et qui sera lancé suite à l’évaluation préalable, qu’on passera d’un niveau de précision basique à un contenu de projet avancé. Il est donc très compliqué de démontrer le bien fondé d’un contrat de partenariat alors même qu’on ne sait pas encore exactement quel sera le contenu du projet au stade de l’évaluation préalable. Ces évaluations sont donc forcément incomplètes.
Un dernier aspect mérite d’être souligné : la solution de la DSP est souvent oubliée alors qu’en fait les collectivités devraient choisir lors de l’évaluation préalable entre un marché public, un marché de Conception-Réalisation-Entretien-Maintenance (CREM) qui est un marché public global, une DSP et un contrat de partenariat. Evidemment pour un hôpital cela n’a pas de sens d’étudier l’option de la DSP car l’opérateur ne pourra pas faire payer l’intégralité du coût du service directement à l’usager. Mais pour un stade, une piscine ou le câblage d’un territoire en fibre optique, cela a du sens…

Une collectivité a-t-elle toujours le choix entre les trois formes de PPP pour mettre en œuvre un projet ou bien son univers de choix est-il restreint en fonction du service public concerné ?

L’univers des possibles dépend en effet du type de service public que l’on souhaite mettre en œuvre

L’univers des possibles dépend en effet du type de service public que l’on souhaite mettre en œuvre. Il y a certains services publics, la construction d’un stade par exemple, pour lesquels on a le choix entre un marché public, une DSP et un contrat de partenariat. Si la ville de Lille a besoin d’un nouveau stade, une première solution peut être de demander à l’opérateur de réaliser seulement la construction. La Ville peut alors gérer elle-même le stade en régie ou signer un contrat avec un autre opérateur pour lui confier la gestion du service public. Il s’agit alors de deux marchés publics successifs. Une deuxième solution peut être de passer par une DSP et de demander à un opérateur d’investir puis de gérer le stade à ses risques et périls. Si l’équipe de football de Lille ne reste pas en première division et que la fréquentation baisse, c’est l’opérateur qui supportera le risque en grande partie. Mais elle dispose aussi d’une troisième solution : passer en contrat de partenariat. L’opérateur ne supporte alors pas le risque d’exploitation. Il est rémunéré en fonction de sa capacité à atteindre des objectifs de performance qui sont précisés dans le contrat.
Pour un stade, on a donc le choix mais il existe des services publics pour lesquels ce n’est pas le cas. Dans une prison, on ne va pas demander aux prisonniers de payer directement l’opérateur ! Dans un hôpital c’est la même chose. Pour ce type d’équipements publics, les deux seules options sont donc le marché public et le contrat de partenariat. C’est notamment pour cela que les contrats de partenariat ont été introduits en France. On avait besoin d’accroitre les investissements dans certains services publics pour lesquels on ne pouvait pas demander aux opérateurs d’investir en DSP puisque ces services ne donnent pas lieu à un paiement par l’usager. Cela concerne notamment les prisons, les hôpitaux, les bâtiments hébergeant des ministères, avec le cas emblématique du projet de Pentagone français à Balard. En revanche, certains musées sont gérés en DSP, puisqu’on peut demander un droit d’entrée à l’usager, et cela fonctionne plutôt bien à ma connaissance.

Le cadre juridique du contrat de partenariat autorise les collectivités à lancer un appel d’offres suite à la réception d’une offre spontanée, ce qui n’existe ni dans les marchés publics ni dans les DSP. D’après vous, comment une collectivité peut-elle se saisir d’une offre spontanée afin de tirer parti de son caractère innovant ?

Je pense que l’enjeu majeur du point de vue de la collectivité dans le cadre de la réception d’une offre spontanée est de générer de la concurrence

Je pense que l’enjeu majeur du point de vue de la collectivité dans le cadre de la réception d’une offre spontanée est de générer de la concurrence. En effet, si un opérateur m’apporte une offre pour une nouvelle infrastructure en m’expliquant tout de A à Z, en me disant que c’est ce qu’il me faut et qu’il parvient à me convaincre, je suis certain en lançant l’appel d’offres que je vais prendre l’opérateur qui a impulsé le projet car il a eu le temps de réfléchir et de concevoir la solution la plus adaptée. Le problème c’est que cela biaise la concurrence car les autres opérateurs auront des réticences à se positionner sur l’appel d’offres ou alors ils ne seront pas capables d’être vraiment compétitifs. Cette distorsion de la concurrence n’est pas gênante en soi pour la collectivité car elle sait que si le projet est bien ficelé et qu’elle s’investit dans la relation, elle parviendra à avoir une offre compétitive et que le projet aura de grandes chances d’être une réussite. Ce qui est gênant c’est la vision de l’extérieur : qu’en penseront les citoyens ? Est-ce que je risque d’être attaqué sur le fait que le marché était anticoncurrentiel ? Ces questions sont difficiles à résoudre. Ce que j’observe en tant qu’acteur académique, c’est que les offres spontanées n’existent officiellement que dans les contrats de partenariat mais qu’elles ont cours de manière officieuse dans les marchés publics et dans les DSP. Rien n’empêche en effet les opérateurs privés de faire du lobbying auprès des autorités publiques afin de les inciter à lancer un appel d’offres sur tel ou tel sujet. D’une certaine manière, en autorisant la formulation d’offres spontanées pour les contrats de partenariat, le législateur a fait entrer dans le droit ce qui relevait de l’informel. Cette intégration dans le cadre réglementaire reste toutefois limitée à un type de montage bien particulier : le contrat de partenariat.
L’autre enjeu est de parvenir à susciter ce type d’offres. Un chercheur de la chaire sur l’économie des PPP a en effet montré que les initiatives étaient plutôt timides pour le moment, en raison de craintes aussi bien au niveau des collectivités que des opérateurs4 . En effet, l’opérateur qui formule une offre de manière spontanée sans attendre la sortie d’un appel d’offres doit investir énormément : une offre spontanée, ce n’est pas simplement trois pages écrites sur un coin de table ! Il faut vraiment y réfléchir. Et l’opérateur est conscient qu’il y a de grandes chances que la collectivité ne donne pas suite, notamment parce qu’elle peut se sentir brusquée du fait qu’on lui propose un projet, comme si elle n’avait pas les moyens d’y réfléchir par elle-même… Si une collectivité est ouverte aux offres spontanées, elle doit donc le montrer. Elle peut  envoyer des signaux positifs en annonçant par exemple qu’elle attend des offres, qu’elle y est ouverte. Un autre outil a été imaginé par le législateur pour inciter les opérateurs à formuler ce type d’offres : la possibilité a est en effet été donnée aux collectivités de rémunérer l’opérateur en lui disant : « Ok, merci pour l’idée, je te rembourse et je lance un appel d’offres ». Je ne suis pas certain que cela soit véritablement incitatif. Ce qui motive réellement l’opérateur, c’est de savoir qu’il a 95% de chances d’être désigné car il a un avantage par rapport aux autres sur le contenu du projet et que c’est lui qui a donné l’impulsion.

Vous avez mis en évidence la difficulté de générer de la concurrence dans le cas particulier de la réception d’une offre spontanée. Plus généralement, à quelles difficultés les collectivités sont-elles confrontées concernant la mise en concurrence dans le cadre d’un PPP ?

expliquer aux citoyens les choix réalisés afin d’éviter tout soupçon de favoritisme voire de corruption.

Ce sujet est complexe. Premièrement, avec les DSP et les contrats de partenariat, on est sur des marchés dans lesquels les tâches sont regroupées, ce qui constitue un intérêt pour l’optimisation du coût global comme nous l’avons montré en début d’entretien. Mais le problème de ces contrats globaux, c’est qu’on se retrouve sur des marchés très concentrés. En effet, il y a généralement très peu d’opérateurs capables de répondre aux appels d’offres car cela nécessite des capacités d’investissement importantes, à la fois pour participer à une longue procédure de consultation et pour parvenir ensuite à financer des infrastructures très coûteuses. Il y a deux ou trois opérateurs dans le meilleur des cas. Générer de la concurrence est donc de facto très compliqué dans ce type de projets, ce qui limite les leviers permettant de faire baisser le coût du projet et peut même entraîner des risques de collusion entre les opérateurs.
A l’inverse, lorsque le marché n’est pas concentré et qu’on demande à l’opérateur de supporter une partie du risque d’exploitation, c'est-à-dire lorsque sa rémunération sera fonction du nombre d’usagers, cela induit des biais au stade des appels d’offres qu’on résume souvent par l’expression de « malédiction du vainqueur ». Lorsque je mets tous les opérateurs autour de la table et que je leur demande de me faire la meilleure offre d’un point de vue financier, que j’ouvre les enveloppes et que je prends l’offre économiquement la plus avantageuse, deux cas de figure peuvent se produire. Si l’offre sélectionnée est la plus efficace, il n’y a pas de problème, c’est ce que je voulais. Si l’offre sélectionnée est la plus optimiste et que les recettes effectives ne se révèlent pas à la hauteur des prévisions, je serais confronté à un problème. L’opérateur aura en effet de grosses difficultés à maintenir sa marge. Il me sollicitera donc régulièrement pour renégocier, le service sera moins bien  géré et les citoyens s’apercevront in fine que j’ai fait un mauvais choix au départ.
De plus, dans le cas où des offres optimistes, beaucoup moins élevées que les autres, ont été formulées, il est difficile pour la collectivité de justifier auprès du citoyen qu’elle ne retient pas une offre 50% moins cher parce qu’elle estime que celle-ci est trop optimiste ! Autrement dit, il n’est pas toujours simple de disqualifier une offre anormalement basse. On a toutefois le droit de le faire : dans tout appel d’offres, on est obligé de spécifier les critères de sélection des offres et il n’y a pas que le critère prix qui peut être mis en avant. On doit choisir l’offre économiquement la plus avantageuse : des critères de qualité, de références peuvent être introduits et pondérés de manière à ce qu’ils aient un impact plus ou moins fort sur le processus de sélection. L’exemple de la Ville de Londres est intéressant à ce titre. Pour chaque appel d’offres, la Ville précise en effet à travers un site web dédié quelle était la meilleure offre en termes de prix et quelle offre a été retenue. Si l’offre retenue n’est pas celle qui était la moins chère, elle explique pourquoi. Tout cela est décrit en trois lignes mais cela a le mérite d’être transparent, d’expliquer aux citoyens les choix réalisés afin d’éviter tout soupçon de favoritisme voire de corruption.

Revenons au thème du dialogue compétitif. En quoi cette procédure peut-elle permettre d’aboutir à des offres innovantes et compétitives et comment se déroule-t-elle ?

Pour mettre en concurrence les opérateurs et qu’ils innovent vraiment, il faut qu’ils soient certains qu’il n’y a pas de fuites entre les trois ou quatre silos de la procédure

La procédure de dialogue compétitif est utilisable pour des contrats de partenariat mais pas pour des DSP. Le principe est de sélectionner trois ou quatre partenaires, de les mettre en concurrence au cours d’un long processus qui dure généralement plus d’un an, afin qu’ils formulent des offres intéressantes, qu’ils réfléchissent à des innovations, à des recettes annexes, etc.
Pour mettre en concurrence les opérateurs et qu’ils innovent vraiment, il faut qu’ils soient certains qu’il n’y a pas de fuites entre les trois ou quatre silos de la procédure. C’est-à-dire que du côté de la collectivité, il faut idéalement qu’il y ait autant de personnes qui mènent le dialogue compétitif que de groupements, afin de rassurer les opérateurs. En effet, si le même interlocuteur public discute avec les différents partenaires privés, ils se douteront qu’il y aura des fuites. Les opérateurs ont assez peur de cela. Cela signifie donc qu’il faut investir en amont du projet, dès la phase de dialogue compétitif. Bien souvent, les collectivités sont d’ailleurs assez déçues du manque d’innovation générées au travers du dialogue compétitif et lorsqu’on demande aux opérateurs quelles en sont les causes, ils expliquent qu’ils craignent des fuites d’informations vers leurs concurrents. Certains considèrent aussi que la partie publique n’a pas les compétences en face et qu’il est difficile d’expliquer des innovations technologiques à une personne qui n’a pas forcément l’expertise pour les « challenger ».
Une autre remarque m’a été faite lorsque j’en ai discuté avec des opérateurs. Ils m’ont dit que bien souvent lors d’un dialogue compétitif, la partie publique insiste sur le fait qu’il faut innover, notamment en termes de performance environnementale (réduction de la consommation d’énergie, limitation des émissions) mais qu’au final, à l’issue du dialogue compétitif, la collectivité déclare : « Attendez, ce que vous me proposez, c’est une usine à gaz. Cela va me coûter 20% plus cher. On revient à quelque chose de basique, je veux le prix minimum ». Souvent les opérateurs sont déçus parce qu’ils se rendent compte que le dialogue compétitif ne sert pas tellement à faire émerger de nouvelles solutions et aboutir à des critères de performance plus subtils, basés non uniquement sur le prix. Ils se rendent compte que cela sert surtout à les mettre en concurrence, à les pressurer au maximum, pour qu’à la fin, ce soit le prix qui soit mis en avant.
Cela signifie que la collectivité doit être crédible dès le départ : elle doit être précise sur les critères de sélection de l’opérateur et elle ne doit pas les changer en cours de route. Elle doit aussi montrer qu’elle dispose des compétences techniques pour dialoguer avec les opérateurs sur le contenu technique du projet et qu’elle se donne les moyens d’investir dans la relation. Il faut qu’elle soit consciente dès le départ que cela va certainement lui coûter plus cher qu’un service standard mais que ce qu’elle cherche, c’est justement un service plus ambitieux en termes de performances.

Sources bibliographiques
Cette interview fait référence aux sources bibliographiques suivantes :
•    PwC (2011) « Les Partenariats Public-Privé affichent leur performance » - Communiqué de presse présentant les résultats d’une étude menée par PricewaterhouseCoopers, en partenariat avec l’Ecole Nationale des Ponts et Chaussées (ENPC) et la Mission d’Appui aux Partenariats Public-Privé (maPPP)
www.pwc.fr/les-partenariats-public-prive-affichent-leur-performance-selon-pwc.html
•    Saussier Stéphane (2010) « Peut-on mettre en place de nouveaux partenariats entre le public et le privé pour améliorer le service de l’eau » - Interview accordée dans le cadre de la démarche « Idées neuves sur l’eau » initiée par Lyonnaise des Eaux
www.youtube.com/watch
•    Koning Martin, Haywood Luke (2012) « Evaluation contingente dans le métro parisien : Deux courbes reliant ‘’coût généralisé’’ des déplacements et densité de voyageurs en véhicule »
www.chaire-eppp.org/koning
•    Fonouni-Farde Guillaume (2011) «La pratique de l’offre spontanée en matière de contrats de partenariat : audaces fortuna juvat ? », Revue administrative n° 382

Choisir le montage adapté parmi les différentes formes de partenariats public-privé

Stimuler la formulation d’offres compétitives et innovantes

1 Cf. PwC (2011) « Les Partenariats Public-Privé affichent leur performance » - Communiqué de presse présentant les résultats d’une étude menée par PwC, en partenariat avec l’Ecole Nationale des Ponts et Chaussées (ENPC) et la Mission d’Appui aux Partenariats Public-Privé (maPPP)
2 Cf. Saussier Stéphane (2010) « Peut-on mettre en place de nouveaux partenariats entre le public et le privé pour améliorer le service de l’eau » - Interview accordée dans le cadre de la démarche « Idées neuves sur l’eau » initiée par Lyonnaise des Eaux
3Cf. Koning Martin, Haywood Luke (2012) « Evaluation contingente dans le métro parisien : Deux courbes reliant ‘’coût généralisé’’ des déplacements et densité de voyageurs en véhicule »
4Cf. Fonouni-Farde Guillaume (2011) « La pratique de l’offre spontanée en matière de contrats de partenariat : audaces fortuna juvat ? », Revue administrative n° 382