Vous êtes ici :

Modernisation de l’action publique : l’expérience usager au cœur de la relation avec l’administration

Interview de Laure BONNEVAL

chef de projet SGMAP

<< Comment faire rentrer l’usager dans l’ADN des administrations, c’est la question qui est au cœur de notre approche >>.

Laure Bonneval est chef de projet études et sondages au service innovation et service aux usagers du secrétariat général pour la modernisation de l'action publique (SGMAP). 

Cheville ouvrière de la réforme de l'Etat, sous l’autorité du Premier ministre, le SGMAP a été créé en 2012 à partir de l’ancienne Direction générale de la modernisation de l’Etat (DGME) et de la Direction interministérielle des systèmes d’information et de communication (DISIC). Il conduit des démarches innovantes d’amélioration de la relation avec l’administration en partant du « point de vue de l’usager ». Le postulat du SGMAP est que sans le regard de l’usager, l’administration ne peut intervenir de façon efficace pour améliorer le service rendu. Les contraintes et les incohérences qui s’imposent à l’usager dans son parcours lui échappent. Il convient donc de s’approprier son expertise de la relation avec l’administration. Tout cela implique pour le SGMAP de réaliser des enquêtes.

Elles identifient les étapes du parcours de l’usager pour accéder à des droits, en fonction de l’« événement de vie » qui déclenche les démarches administratives (« je pars à la retraite », « je vieillis et deviens dépendant »..), en évaluant la complexité et le niveau de satisfaction. Plus largement, ce service cherche à rendre disponible dans l’ensemble de la sphère publique des outils de simplification et d’amélioration des parcours usagers.

Réalisée par :

Date : 12/12/2014

Combien de personnes travaillent au SGMAP, et selon quelle organisation ?

Comment faire rentrer l’usager dans l’ADN des administrations, c’est la question qui est au cœur de notre approche,

Environ 200 personnes y travaillent, dans plusieurs entités : la direction interministérielle pour la modernisation de l'action publique (DIMAP) qui appuie des projets de modernisation des administrations, la direction interministérielle des systèmes d'information et de communication de l’Etat (DISIC), la mission Etalab, en charge de l'ouverture des données publiques, et le réseau interministériel de l’Etat (RIE), soubassement du système d’information de l’État, qui relie entre eux l’ensemble des ministères.

La DIMAP elle-même recouvre trois services : « coordination » (entre les ministères), « évaluation et appui aux politiques publiques », et « innovation », auquel j’appartiens. Formé d’une quarantaine de personnes il a comme le second des missions d’appui et de gestion de projets auprès des ministères, mais avec des méthodes innovantes, agiles, rapides, de transformation. Comment faire rentrer l’usager dans l’ADN des administrations, c’est la question qui est au cœur de notre approche, et cela représente un challenge. J’interviens par exemple auprès des corps d’inspection qui, dans le cadre d’évaluations, ne s’étaient jamais posés la question de faire de l’écoute usagers.

Vous-même travaillez au sein de la « mission méthodes » du service innovation : que fait-elle ?

La mission méthodes, ce sont 8 personnes, fonctionnaires et contractuels, avec des profils variés : nous venons d’instituts de sondage, de la communication, de cabinets de conseil, de la recherche et travaillons en appui aux ministères, selon les cas en réalisant des études, ou en mettant des outils à disposition, comme un questionnaire de satisfaction en ligne utilisable par toute administration, le site internet « faire simple » qui donne accès à des outils collaboratifs (campagne de consultation auprès des citoyens, ateliers de travail et de co-conception en ligne), une réflexion que nous menons sur l’allégement des conférences de citoyens, dispositif long, couteux, difficile à déclencher par les ministères. La collaboration est régulière avec la direction générale des finances publiques (DGFIP), avec l’Éducation Nationale, avec les Affaires sociales, avec le ministère du Travail…

Quels types d’études réalise le SGMAP ?

Pour vous donner une idée, en 2014 notre service a conduit plus de vingt études, commanditées le plus souvent à des prestataires extérieurs parce que nous n’avons ni la force de frappe suffisante ni les infrastructures (plateau téléphonique..) pour les études quantitatives, et quant aux études qualitatives, recourir à un institut de sondage connu apporte une neutralité bienvenue lorsque les résultats sont difficiles à entendre pour les administrations .

Une activité importante a consisté à tester des sites internet. Si je prends l’exemple de la DGFIP qui refond son site (« la » référence il y a quelques années du site internet administratif), il y aura cette année trois sessions physiques, et trois sessions en ligne, car nous jugeons intéressant de mixer les méthodes. Dans les deux cas, que les personnes soient présentes ou en ligne, on teste et re-teste les maquettes, sur la base des retours des usagers, pour construire le site internet.

Chaque année, nous conduisons des études qualitatives dans un cadre d’évaluation de politiques publiques ou du programme de modernisation. Parmi nos « belles » études, je citerai celle sur le décrochage/raccrochage scolaire, une autre sur la confiance à l’égard des médicaments génériques, avec de gros enjeux sous-jacents puisque la France est en retard sur ses voisins, et une troisième pour tester du point de vue des usagers (comment vont-ils s’en saisir…) le concept de compte personnel de formation (CPF) qui remplace le droit personnel à la formation (DIF). Nous travaillons au gré des opportunités, et chaque fois avec un partenaire institutionnel, dans ce dernier cas la DGEFP, direction générale emploi formation professionnelle.

Vos études sont-elles diffusées sur le terrain ?

Comme nos interlocuteurs sont plutôt en central, elles sont, de mon point de vue, trop peu diffusées. Elles mériteraient de l’être davantage, parce que les administrations ont un gros enjeu de management interne : les agents se sentent parfois malmenés, il serait utile de leur faire le retour d’études qui indiquent qu’ils ont plutôt une bonne image auprès des usagers.

Dans les enquêtes menées par le SGMAP, la notion d’« événement de vie » semble centrale. Pouvez-vous l’expliquez ?

L’approche par événements de vie a été fondatrice

Nos méthodes sont parties d’un constat : les administrations travaillent en silo, et de ce fait regardent les choses par un petit bout de la lorgnette. Malgré leur bonne volonté pour améliorer la qualité de service, leurs actions tombent parfois à côté. L’idée était de leur faire intégrer ce message : replacez vous depuis la situation de l’usager, mettez vous dans ses pas pour acquérir une vision synoptique. Un second enjeu était de mobiliser les administrations pour qu’elles travaillent ensemble.

L’approche par événements de vie a été fondatrice, avec une étude quantitative menée par la mission études en 2008 qui a été la base du travail actuel. Pour mesurer les scores de satisfaction, on a utilisé des analyses statistiques multivariées, pour savoir ce qui concourt à la satisfaction globale de l’usager. Depuis, nous avons tiré les fils, en identifiant, pour les événements de vie, les champs d’action prioritaires, les plus compliqués pour les usagers. La méthode quantitative permet de connaître quels sont les domaines ressentis comme compliqués, mais pour comprendre véritablement ce qui est la source de cette complexité, il faut ensuite recourir à des méthodes et des études qualitatives.

Les Caf proposent par exemple aux futures mamans un rendez-vous personnalisé pour faire le point sur leurs droits… Doit-on penser que cette approche par « événement de vie » devient générale dans les politiques sociales ?

Oui, et pas seulement dans les politiques sociales. Face à l’enjeu d’information des usagers, les administrations ont tendance à parler leur propre langage, allant, je force le trait, jusqu’à plaquer leurs conventions d’objectifs sur leur site internet. L’usager non seulement n’y comprend rien, mais ça ne l’intéresse pas ! La DGME puis le SGMAP ont contribué, avec d’autres acteurs publics et des entreprises, à diffuser la logique événements de vie, qui consiste à dire : parlons le langage de l’usager, comprenons comment il fonctionne. Les administrations se sont aussi rendues compte par elles-mêmes du décalage avec les gens.

Comment se déroule l’enquête sur la satisfaction des usagers dans leur rapport avec l’administration, que vous menez tous les deux ans ?

Par téléphone, nous interrogeons en effet tous les deux ans les entreprises et les particuliers. Nous regardons la satisfaction de l’usager et la complexité ressentie dans l’accomplissement des démarches. Sur le volet « particuliers », nous cherchons au sein de notre échantillon de 10 000 personnes, ceux qui ont vécu l’un des 23 événements de vie investigués. Des questions détaillées portent sur la satisfaction des usagers. Une spécificité de notre approche études au SGMAP est que nous cherchons l’expérience usager. Si vous ne vous êtes pas mariés dans l’année, on ne vous demandera pas votre point de vue sur les démarches liées au mariage. Connaître l’opinion des français par rapport aux politiques menées ne nous intéresse pas.

Une fois que l’on a mesuré des taux de satisfaction, que fait-on ?

L’enquête produit déjà des résultats intéressants. Contrairement à ce que l’on pourrait croire, et ce sont les analyses statistiques que nous réalisons qui l’ont démontré, ce qui pèse le plus sur la satisfaction globale c’est le fait de ne pas avoir de visibilité sur le délai de traitement et non sur ce délai en tant que tel. Ce type de résultat est d’autant plus intéressant qu’il est plus aisé d’indiquer à l’usager ces délais que de modifier des horaires d’accueil, d’autant que cela peut provoquer une levée de bouclier du personnel et des questions complexes de réorganisation.

Les méthodes d’études du SGMAP ont-elles évoluées ? J’ai l’impression que vous allez davantage sur des études qualitatives fines ?

Oui, nous avons développé la cartographie de parcours des usagers. Nous sommes très preneurs de méthodes qui nous permettent d’aller au-delà du déclaratif, car la déclaration des usagers apporte des biais. Pour cela nous sommes attentifs aux prestataires que nous retenons dans nos marchés afin que le partenariat fonctionne bien. La combinaison de notre exigence, de notre appétit pour les nouvelles approches, et de notre expérience des instituts de sondage, nécessite que nos prestataires soient engagés et fins connaisseurs de nos sujets.

Comment passer d’enseignements apportés par une étude à la transformation des pratiques administratives, car j’imagine qu’il y a de nombreux freins ?

Les études ne sont pas déconnectées du champ de la transformation. Quand un projet arrive au service études, la première étape est de réaliser un diagnostic usager, par une étude quantitative ou qualitative. Pour être honnête, le véritable enjeu est, au-delà de l’apport de connaissances, de mettre d’accord les différents acteurs sur un diagnostic. Parfois nous enfonçons des portes ouvertes mais c’est un passage obligé, il nous faut être en capacité de fédérer des acteurs autour d’une étude. Cela implique du doigté et de donner de la crédibilité aux résultats. Il arrive ainsi que les usagers soient critiques sur ce qui retourne de l’administration, mais si la critique est portée par un usager filmé ou dont on a transcrit le verbatim, ce n’est pas la même chose que si elle était portée par le SGMAP. Autre élément fondamental, le travail d’études n’est jamais en chambre. Dès le départ d’un projet, nous cadrons l’étude avec les chefs de projet des services qui nous sollicitent, et sont eux-mêmes en relation avec des partenaires, en central, et en déconcentré (par exemple la Cnam et les caisses locales). Les membres du comité de pilotage sont informés, du coup il n’y a pas de surprise. Du temps de la DGME, une étude pouvait surgir sans que les personnes concernées par les résultats ne soient prêtes à les entendre, ce qui heurtait. J’ajouterais que nous sommes sur le temps long pour les études importantes, ce qui laisse la possibilité au comité de pilotage, si le partenariat est de qualité, d’envisager des solutions et leur faisabilité, donc d’anticiper des expérimentations destinées à transformer des pratiques.

Pour prendre un exemple, quand le SGMAP a mené une étude qualitative sur « Les parcours des personnes handicapées et les MDPH » (Maisons départementale des personnes handicapées) en 2013, ces dernières ont été associées ?

Oui, d’autant que les résultats de l’étude ont été assez rudes, et comme le terrain avait été réalisé dans deux départements, les personnes se retrouvaient ! Il est indispensable d’être pédagogue en amont, de façon à ce que les esprits soient préparés à entendre les résultats.

Vous avez parlé d’expérimentations ?

Oui, après le diagnostic usager (réalisé par le prestataire) et le diagnostic institutionnel (réalisé par les chefs de projet SGMAP qui connaissent le mieux les mécanismes institutionnels), l’idée est d’aller sur un projet concret, typiquement de faire de l’expérimentation. Concernant l’étude que vous citez, sur les deux départements volontaires, le formulaire de demande MDPH, très compliqué et mal vécu, a été refondu. Les départements testent aujourd’hui une double instruction, avec l’ancien et le nouveau formulaire. A la fin de l’expérimentation, le bilan sera établi, si le nouveau formulaire est concluant à la fois pour les usagers et dans la gestion des process, il pourrait être déployé.

L’exemple que vous donnez indique que vous ne cherchez pas à provoquer le changement sur tous les dysfonctionnements et tous les leviers repérés dans une étude, vous faites un choix…

Tout ne se traduit pas par une mise en action. Il m’arrive de déterrer des études effectuées quatre ans plus tôt et de constater que les choses n’ont pas encore bougé. Par contre il y a des choses qui ont été objectivées, qui infusent, et peut être dans six mois ou deux ans, pourront revenir et servir… La question des marges d’action joue beaucoup : quand une administration mène des études, il sort des idées ou des actions sur lesquelles elle a la main et qui collent au calendrier politique. D’autres sont mises de côté parce que les marges sont absentes et que ce serait une déperdition d’énergie que de vouloir absolument les mettre à l’ordre du jour. Il faut être stratégique dans ses choix.

Avez-vous une idée précise du niveau de diffusion de « l’approche orientée usager » dans l’administration ?

Il est difficile de répondre à votre question. Le démarrage n’a pas été facile, pendant les premières années. Il a fallu aller présenter nos outils, mais nous avons aujourd’hui des interlocuteurs naturels avec qui nous parlons le même langage. Je pense que cette manière de regarder l’administration s’est installée. Nous animons des communautés de pratiques pour partager des expériences entre professionnels, nous diffusons des fiches pratiques (« 100% contacts efficaces »), le baromètre « Marianne » de la qualité de l’accueil des services publics couvre un certain nombre d’administrations, etc. Ce qui est assez nouveau, si l’on se rappelle que l’administration n’était pas du tout câblée satisfaction il y a quelques années, c’est qu’elle s’engage sur la qualité de service qu’elle rend.

Quels sont les enjeux derrière la tendance générale vers l’e-administration ?

Le principal problème derrière le programme 100% contacts efficaces est celui de la réitération des contacts. Un exemple. Une personne se déplace trois fois pour savoir où en est son dossier, téléphone, envoie des mails, parce qu’on ne lui a pas donné de calendrier prévisionnel et donc qu’elle n’a aucune visibilité sur son délai. Le canal numérique est le moyen d’éviter de telles demandes inutiles, soit par un suivi de dossier sur internet, soit en donnant à la personne l’information quant aux prochaines étapes et aux délais à prévoir. Il n’en reste pas moins que pour les gens qui n’ont pas ou qui ne se sentent pas à l’aise avec internet, le guichet doit être disponible.

L’idée est de capitaliser au maximum sur l’outil internet, qui est un vecteur d’économie. Il ne faut pas se cacher que les freins ne sont pas seulement du côté de certains usagers : dans des administrations, des agents craignent de perdre leur travail, car l’essor de l’e-administration se traduira à terme par moins d’emplois, et ils alertent par ailleurs sur les risques de mettre l’usager trop à distance. Des équilibres sont à trouver. Il nous faut faire preuve de pédagogie pour expliquer que le but n’est pas de supprimer des postes, mais de redéployer pour rendre les agents plus polyvalents, les mettre sur des demandes à plus forte valeur ajoutée, pour lesquelles l’interaction humaine demeure primordiale.

Voyez-vous une tendance à la diffusion d’outils standardisés, par exemple dans la mesure de satisfaction des usagers face à l’administration ?

Oui, le « kit de satisfaction » en ligne, disponible sur notre site, va dans ce sens, de même que l’animation des communautés de pratiques. Face à la demande croissante des administrations, la nécessité de les « autonomiser » s’est fait sentir. C’est ce que cherche à faire le kit de satisfaction qui se compose d’un outil de réalisation d’études en ligne, de modèles de questionnaires que l’administration peut adapter à son sujet ainsi que d’un guide pratique qui fournit les principes clés pour mener, et surtout interpréter les résultats d’une enquête de satisfaction (par exemple : à partir de quel score je peux considérer que mon service est de qualité, comment interpréter un score effort client, etc.).

Le SGMAP a conduit une étude sur le « Non-recours aux minimas sociaux » : quels ont été ses enseignements ?

L’étude a été très difficile à réaliser, ne serait-ce parce que, pour comprendre les non recourant, il a fallu trouver des solutions pour les identifier. Il a été ardu des les trouver et de réaliser les entretiens. Parmi eux, des gens étaient en situation de grande précarité. L’étude a investigué plusieurs aides sociales, or les critères ne sont pas les mêmes entre le RSA et l’ASS par exemple, ce qui imposait d’avoir plusieurs échantillons de non recourant. Ce qui ressort de l’étude, c’est que le non-recours aux droits sociaux est lié à un problème d’image des prestations. Le RSA véhicule une image négative. Ce résultat va infuser sur le long terme. Un autre enseignement est que les critères d’éligibilité sont compliqués et disparates d’une aide à l’autre. Les travailleurs sociaux sont débordés, et souvent ils n’ont pas la bonne information pour orienter la personne vers tous ses droits.

L’étude a-t-elle déjà des répercussions ?

Elle vient de déboucher sur un simulateur de droits en ligne, « mesaides.gouv.fr ». En répondant au questionnaire, chacun peut savoir à quelles aides il a droit, et saura qu’il peut contacter la CAF pour toucher l’APL par exemple. Le simulateur est aussi destiné aux travailleurs sociaux. Construire ce genre d’outil n’est pas un long fleuve tranquille, il a fallu nouer un partenariat avec les opérateurs sociaux et anticiper des questions de fond liées au recours aux minimas sociaux. Si les français se mettent à recourir davantage à leurs droits sociaux, cela aura un coût. Le retour sur investissement (ROI) a donc été mesuré. Il a fait apparaître qu’en fonction des aides, l’État sera ou non « gagnant ». Pour la CMU, amener des non recourant dans le système augmente les dépenses dans un premier temps, mais suscite des économies à terme pour le système de santé. Sur un autre plan, notre équipe « relation de service » a développé une formation pour apprendre aux personnels d’accueil à gérer la relation, en particulier les situations compliquées.

Les « nudges », ces systèmes d’influence qui amènent des gens à faire des choix sans prendre conscience qu’ils sont influencés, suscitent-ils votre intérêt, et des débats au SGMAP ?

Oui, nous nous y intéressons, avec deux projets en cours. Le premier cherche à savoir comment faire basculer les gens sur internet pour déclarer les impôts. Il est appuyé sur une expérimentation auprès d’un échantillon de 2 millions de personnes. Le second porte sur la question suivante : comment faire, en matière de sécurité routière, pour que les jeunes arrêtent d’utiliser leur téléphone et d’envoyer des texto au volant. Les solutions pourraient passer par les nudges (signalétique, modifications du téléphone, etc.). Sur cette question, nous avons eu des débats homériques dans notre équipe, notamment avec mon collègue anthropologue qui voit dans les nudges de la manipulation quel que soit l’objectif, alors que je pense pour ma part que l’outil est neutre en soi, et que la puissance publique est de toute façon légitime à mettre en œuvre des solutions pour réduire des risques, de sécurité routière, d’alimentation, ou de santé. Quand nous sommes allés présenter ces deux projets à nos partenaires, nous avons bien réfléchi à l’argumentaire, car autant le secteur privé est habitué à raisonner marketing et nudges, autant c’est plus compliqué dans le public.