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La solidarité intercommunale

Interview de Jacky DARNE

Jacky Darne, Vice-président du Grand Lyon
Jacky Darne, Vice-président du Grand Lyon
Vice-président du Grand Lyon chargé des finances

<< La dépense communautaire n’est pas de même nature que la dépense communale. Elle recherche la solidarité entre territoires, la cohésion sociale à l’échelle de l’agglomération >>.

Jacky Darne est vice-président du Grand Lyon chargé des finances, par ailleurs président du groupe socialiste et ancien maire de Rillieux-la-Pape. Dans le cadre de la réflexion Vision Solidaire, nous l’interrogeons sur les enjeux de solidarité pour le Grand Lyon, sur l’articulation des objectifs de solidarité et de compétition, sur la question des inégalités, sur les attendus de la réforme territoriale, et sur les mécanismes financiers (fiscalité, péréquation, investissements communautaires…) susceptibles de renforcer la solidarité et réduire les inégalités entre les habitants de l’agglomération.

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Date : 08/02/2013
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Solidarité et mécanismes financiers

Avant d’aborder cette complexité et les enjeux de solidarité pour le Grand Lyon demain, j’aimerais que l’on aborde les questions peut être plus techniques des choix financiers. Vous êtes vice-président de la Communauté urbaine chargé des finances : dans votre délégation, comment la solidarité se traduit, s’exprime, se concrétise ?

La solidarité entre les communes est d’abord une solidarité par les moyens financiers dont elles disposent. La dotation de solidarité communautaire (ou DSC) mise en place par le Grand Lyon permet à chaque commune de recevoir un complément de recette pour son budget, soit en fonction de la faiblesse de son propre budget, pour qu’elle puisse mettre en œuvre des services publics correspondant à ce qu’attend la population, soit en fonction des besoins de la population parce que ceux qui ont des revenus modestes ont besoin de davantage de services publics que ceux qui sont aisés. Nous avons ces deux critères, la richesse des communes, et les ressources des habitants. Nous faisons attention à ne pas multiplier les critères de distribution de cette dotation, car plus on ajoute des critères contradictoires, plus on lime le côté redistributif, la solidarité au sens de la réduction des inégalités. La DSC représente 2% du budget du Grand Lyon.

Pour que chacun s’y retrouve, il faut faire un travail préparatoire en commission, puis de négociation, de conviction, d’explication… Des élus protestent, car avec le premier critère on aide des communes riches et non les pauvres. Les gens de Feyzin sont en moyenne plus pauvres que ceux de Saint-Cyr mais comme c’est l’inverse pour les recettes, c’est Feyzin qui en quelque sorte aide Saint-Cyr.

Cette dotation de solidarité communautaire change-t-elle les choses ?

Elle est décisive pour le budget d’une petite commune comme Curis-au-Mont d’Or, significative ailleurs, et pour d’autres, c’est rien ou presque. Les maires n’ont pas tous le même point de vue sur la capacité redistributive de cette dotation. Mais comme la taxe professionnelle unique, elle va dans le bon sens, à la fois celui de la solidarité et de l’attractivité pour les entreprises.

Nous n’avons pas abordé la taxe professionnelle unique ou « TPU » : dans quelle mesure va-t-elle dans le sens de la solidarité ?

Le Grand Lyon a supprimé la taxe professionnelle (TP) et mis en place la taxe professionnelle unique (TPU) pour favoriser l’attraction et l’implantation des entreprises et la croissance économique, tout en neutralisant la concurrence entre les communes, et favoriser le dynamisme de l’agglomération. Nous avons un taux unique de TP alors qu’il variait auparavant de un à quatre selon les communes.
La TPU a marqué une étape importante. Le rapprochement des taux de TP a pris six ans, avant d’arriver au taux unique en 2003. Je m’attendais à ce que les entreprises qui payaient peu de TP soient réticentes, mais elles l’ont bien accepté car cela simplifiait la question des localisations. Au moment de sa mise en place, des maires m’ont mis en garde. Ils estimaient que cette mesure serait contreproductive pour l’agglomération en terme de développement économique, parce qu’elle pousserait les maires à faire du logement (source de recettes via la taxe foncière et la taxe d’habitation) plutôt que de l’activité économique dont les recettes vont au Grand Lyon. J’ai été alors rassurant, en disant que la TPU allait renforcer l’efficacité et la capacité d’intervention économique du Grand Lyon, avec un bénéfice pour tous. Le résultat est en effet des communes motivées à faire du logement parce que cela leur apporte des recettes (tant mieux parce que nous avons besoin de logement !), et une efficacité incontestable en matière économique. 

Pourquoi est-ce efficace ?

Dans la prise de décision, les communes ne viennent plus solliciter le Grand Lyon de façon concurrente pour qu’on développe leur zone d’activités plutôt qu’une autre, donc cela a supprimé un échelon de négociation et de satisfaction politique. Pas à 100%, car aujourd’hui je suis préoccupé par la disparition d’une usine dans le Val de Saône. Les élus locaux sont sensibles à la disparition de l’emploi, c’est normal, parce que cela provoque des problèmes sociaux et humains, donc la localisation continue à préoccuper, mais le curseur s’est déplacé des communes vers le Grand Lyon, il y a moins de négociation politique avec la commune, et davantage d’analyse dans les services économiques de la Communauté urbaine. Nous y gagnons en rationalité, en liberté, cela conduit à des politiques foncières ambitieuses, à des spécialisations de quartiers et à de bons résultats. Aurait-on fait le Carré de Soie de la même façon, Gerland se développerait-il de la sorte ? Pour Confluence, nous aurions eu bien plus de jalousies communales et de revendications pour que l’on développe des activités dans telle ou telle commune. La TPU contribue de manière structurante à cette politique qui permet une complémentarité géographique dans les activités développées dans l’agglomération.
Mais il serait une erreur de penser que la solidarité ne tient qu’à la redistribution des ressources, Elle vient aussi voire davantage des dépenses. 

La solidarité par les dépenses, qu’est-ce que cela veut dire ?

La solidarité s’exprime par la mise en œuvre des politiques communautaires qui comportent des investissements et du fonctionnement. Dans le fonctionnement, la première fonction de la Communauté urbaine est de mettre en place des services urbains : la propreté, le nettoyage, la voirie, l’eau, l’assainissement…, tous services qui sont assurés de façon égalitaire tout en prenant en compte des caractéristiques. Par exemple le nombre des tournées pour la collecte des ordures ménagères n’est pas le même partout, mais tout le monde est collecté. Cette égalité de traitement est une forme de solidarité. Tout le monde va payer pour l’eau le même prix dans le nouveau tarif de l’eau, alors que le coût est différent d’un endroit à l’autre. Il y a donc une solidarité dans le service mis en œuvre .
Les dépenses de fonctionnement, importantes pour tous ces services, contribuent aussi à l’égalité de traitement. Le logement est à la fois de l’investissement et du fonctionnement. Avec le plan local d’urbanisme et de l’habitat (PLU-H) le Grand Lyon réalise des investissements structurels qui créent de la solidarité. Les investissements sur les réseaux de lignes de transports ont pour finalité de permettre à tous les habitants de se déplacer dans de bonnes conditions, sans que des habitants aient à payer les différences de coût de production du service suivant les différents endroits de l’agglomération. Par ailleurs, la dépense communautaire n’est pas de même nature que la dépense communale. Le PLU-H est voté à la Communauté, ce qui signifie que la localisation des logements sociaux se fait d’une part sous la compétence communautaire, mais aussi que l’argent n’est pas dépensé par chaque commune séparément. La dépense réalisée par le Grand Lyon recherche la solidarité entre territoires, la cohésion sociale à l’échelle de l’agglomération, sa logique n’est plus la même. 

La Communauté urbaine pourrait-elle davantage redistribuer les ressources fiscales des communes et donc la richesse dans l’agglomération, pour avoir plus d’égalité entre les communes et leurs habitants ?

D’abord le pouvoir d’achat entre les communes de l’agglomération est assez différent pour des raisons historiques, puisque leur principale recette était la taxe professionnelle. Feyzin, Saint-Fons ou Pierre-Bénite par les implantations industrielles ont eu des avantages comparatifs très forts par rapport à des communes qui avaient beaucoup moins d’activités comme Oullins ou Rillieux ; aujourd’hui, l’inégalité de pouvoir d’achat des communes est considérable. Face à cette réalité, une question que l’on se pose est : convient-il de rapprocher le pouvoir d’achat des communes, et est-ce de la responsabilité de la Communauté urbaine ? Nous répondons oui, avec la dotation de solidarité communautaire, mais cela ne peut être qu’en partie, d’abord parce que nous n’avons pas la capacité d’arriver à un équilibre, ensuite parce que la question du pouvoir d’achat des communes n’est qu’un facteur d’inégalités parmi d’autres ; le deuxième facteur d’inégalités est que les communes du Grand Lyon ont des besoins foncièrement différents. Pourquoi ? Parce que les caractéristiques des populations sont très différentes. Prenez la politique d’insertion : le taux de chômage des jeunes atteint 36% dans certains quartiers de Rillieux, alors qu’il est de 10% dans d’autres secteurs de l’agglomération. Cela ne demande pas le même accompagnement. Le Grand Lyon donne alors des moyens aux communes en fonction de leurs besoins différenciés.

Serait-il envisageable de tenir compte des seuls besoins des communes pour leur attribuer des ressources ?

Pour savoir si la commune lève des taux d’impôts suffisants en fonction de sa population, la Communauté urbaine calcule le potentiel des communes et non pas leurs produits, non pas ce qu’elles ont comme recettes mais ce qu’elles pourraient avoir si elles appliquaient le taux moyen. Avec des critères de ce type nous pensons qu’il faut aider les communes en fonction de leurs besoins et de leur potentiel de richesses, et en fonction du revenu des habitants. Comme je vous l’ai dit, la DSC prend en compte ces deux approches.
Deuxième logique à prendre en compte : une commune a besoin de recettes en fonction des compétences qu’elle exerce. Or, ses recettes sont largement dépendantes de son positionnement dans l’agglomération, duquel dépend la présence ou non d’activité économique, et donc de ressources fiscales. Si on transfère les compétences des communes à l’échelon intercommunal, elles auront moins besoin de recettes. L’eau ou le développement économique sont de la sorte des compétences que les communes ne gèrent plus. 

Vous voulez dire qu’avec les transferts de compétences des communes vers le Grand Lyon, on égalise les dépenses à l’échelle de l’agglomération ?

Avec ces transferts, la question de la répartition géographique de la richesse fiscale a en effet moins d’importance. Aujourd’hui que vous habitiez à Vénissieux ou Saint-Cyr au Mont d’Or, le développement économique n’est plus de la compétence de la commune et n’a plus d’impact sur la richesse communale ni sur les besoins des habitants. La zone de développement économique que le Grand Lyon va décider à un endroit donné ne sera pas fonction des caractéristiques de chaque commune, mais de l’intérêt général de l’agglomération. Durant le mandat de Raymond Barre, quand on a réalisé la TPU, j’ai fait le tour des communes. Il y avait des réticences : à Saint-Priest le maire Bruno Polga me disait que sa commune avait une dynamique importante de TP et allait perdre du développement si cette taxe allait au Grand Lyon. On a mutualisé les recettes. En donnant à ces communes riches en TP une attribution de compensation (AC) fixe, en contrepartie de la perte de cette dynamique de TP (l’AC n’est pas indexée), elles ont perdu chaque année. A l’inverse, une commune qui n’avait pas de TP a bénéficié de ce mécanisme, donc nous avons rétabli de l’égalité d’une part, et surtout, en tout cas c’est ce que j’ai vendu, nous avons suscité de l’efficacité. Le choix d’implantations d’entreprises est désormais l’objet d’une analyse rationnelle, où la Communauté urbaine décide de spécialiser des territoires, avec des logiques de développement contrastées selon l’est, l’ouest, etc. Cela produit des résultats. A travers ce mécanisme, on voit bien que la commune a perdu du pouvoir, et que cela s’est traduit par plus d’égalité. C’est donc une forme de solidarité qui a joué. 

Peut-on considérer que la péréquation horizontale est un outil plus efficace que la péréquation verticale ?

il faudrait être capable de mesurer le pouvoir d’achat des communes, et de mesurer leurs besoins.

Je pense que la principale péréquation devrait être verticale. La dotation globale de fonctionnement (DGF) est établie par l’Etat selon des critères non revus (par peur de la contestation), qui produisent de l’inégalité. Au fur et à mesure que les règles fiscales sont modifiées, on va vers moins de clarté, vers moins de péréquation, et vers des mécanismes et des effets non maîtrisés.
Je prends l’exemple de la taxe professionnelle. Lorsqu’il était ministre, Dominique Strauss-Kahn a supprimé de la base la partie salaires (très liée aux territoires), en le justifiant par l’aide aux entreprises et en la compensant réellement pour les communes. Il y a trois ans, l’Etat décide de fondre cette somme dans la DGF : cette somme n’évolue plus en fonction du territoire et devient une strate supplémentaire. Cela a un effet de mensonge avec les collectivités (pas de respect de la parole donnée), un effet de déconnexion avec la dynamique de développement qui fige les situations, et un effet d’opacité. Cette somme vient s’ajouter à la DGF après une vingtaine de réformes depuis 1965 et forme une strate qui n’aura bientôt plus de sens. Cette réforme modifie la répartition de la DGF et a forcément des effets en termes de péréquation. Pour autant, la capacité de l’Etat de mesurer son impact est nulle, ce qui est un vrai problème.
Deuxième exemple : pour faire de la péréquation verticale, il faudrait être capable de mesurer le pouvoir d’achat des communes, et de mesurer leurs besoins. Or les outils n’existent pas, donc personne ne sait mesurer vraiment leurs besoins et leurs charges. Au point que dans les récentes réformes la péréquation a été calculée à partir non plus du potentiel fiscal, mais du produit fiscal. Les communes qui avaient des taux impôts élevés ont été alors considérées comme plus riches que celles qui avaient des taux d’impôts bas ! Vaulx-en-Velin est dans cette logique plus riche que Limonest. Raisonner sur du produit et pas sur du potentiel, un tel choix de la Direction générale des collectivités locales est insensé !
Mon sentiment, si l’on devait aborder convenablement ce débat : premièrement il conviendrait de savoir ce qui a un effet péréquant et ce qui n’en a pas, en s’intéressant surtout à la DGF ; deuxièmement identifier et analyser les dotations de péréquation dans la DGF qui ne sont pas satisfaisantes ; troisièmement se mettre d’accord sur ce qui doit être de la responsabilité de l’Etat pour assurer une péréquation entre les territoires (régions, départements voire communes) et ce qui peut relever de la péréquation locale. Je suis partisan qu’il existe une péréquation assumé par l’Etat, donc verticale, et une péréquation horizontale, décentralisée, avec deux niveaux : un premier qui oblige à la péréquation un territoire donné, et un deuxième qui amplifie l’obligation de péréquation au niveau des communautés d’agglomérations et urbaines. La dotation de solidarité communautaire devrait par ailleurs être encadrée.
J’ai beaucoup parlé du lien entre solidarité et outils financiers et de fiscalité, mais l’essentiel pour la solidarité se situe peut être dans les outils de planification.
  

Solidarité et outils réglementaires

Agir par la planification, en quoi cela concerne la solidarité ?

Cette planification est au cœur des politiques communautaires.

La Communauté urbaine est chargée de mettre en œuvre la façon dont elle voit son développement et son avenir, par des plans locaux d’urbanisme et d’habitat (PLU-H), par des plans de déplacement urbain (PDU), par un SCOT, enfin par toute une série d’outils. Cette planification est au cœur des politiques communautaires.
Par la façon dont on organise le territoire, dont on prévoit des activités, la construction de logements, des espaces verts, on organise la solidarité. Les outils de planification et les règles de construction sont parmi les plus performants et efficaces dans ce domaine. Le PLU-H prévoit une répartition des logements sociaux sur l’agglomération, ce qui veut dire que la ségrégation sociale se fera moins. Chaque programme de construction neuve impose la réalisation d’un certain nombre de logements sociaux. Dans le SCOT, le fait de qualifier une zone pour développer l’activité et l’emploi plutôt ici, le logement plutôt là, a un impact considérable. Nous devons davantage conjuguer les efforts et aller vers une approche d’agglomération sur ces questions, combiner prise en compte de l’économique et du social, surtout quand il y a des taux de chômage importants sur un territoire.

La question des inégalités

Quels sont les acquis des politiques mises en place par le Grand Lyon en termes de solidarité ?

Nous pouvons être fiers de la politique de logements, du développement des réseaux de transports en commun, de la rénovation urbaine

Nous pouvons être fiers de la politique de logements, du développement des réseaux de transports en commun, de la rénovation urbaine dans plusieurs communes qui sont de vraies réussites. Aujourd’hui on peut vivre mieux dans cette agglomération

Et les limites ?

l’inégalité demeure, l’inégalité territoriale, l’inégalité des revenus, l’inégalité d’accès devant les services publics.

Une agglomération qui se développe le fait-elle de manière équilibrée pour tous ses habitants ou privilégie-t-elle plutôt certaines catégories qui ont plus la capacité de parler ou d’agir, il est très compliqué d’apporter des réponses à cette question. Des points restent très insuffisants : l’inégalité demeure, l’inégalité territoriale, l’inégalité des revenus, l’inégalité d’accès devant les services publics. Pour des raisons de niveau de vie, pour des questions culturelles, pour des questions d’incapacité à s’approcher de certaines populations, le dialogue n’est pas le même avec chacun quand il s’agit de définir nos politiques, donc il y a beaucoup à faire. Il y a toujours des problèmes de logement, surtout chez ceux dont les revenus modestes les contraint à aller toujours plus loin. Nous ne sommes pas dans une société égalitaire, pas dans une société qui permet à chacun d’avoir sa chance. 

Arrivez-vous à réduire les inégalités ?

Très franchement, nous avons une peine immense à le faire et malgré notre souci de développement économique, d’aménagement urbain et de répartition des services, nous sommes loin du compte, parce que ce qui est sous-jacent est plus fort que nous. Pour lutter contre la ségrégation territoriale le Grand Lyon démolit et reconstruit des logements, mais il n’est pas question par exemple de détruire les maisons luxueuses, ou de détruire ce qui a été construit il y 50 ans de manière médiocre. On se centre sur certains types de logements et certains quartiers. 

Quels moyens a la collectivité ?

tous les critères d’éducation montrent que l’inégalité entre communes et établissements et profonde,

Il est difficile de répondre. La semaine dernière j’ai participé à un comité de pilotage dans ma commune à Rillieux sur les politiques locales. La ségrégation territoriale est liée aux types d’habitat, aux types de population qui trouvent à se loger, et au système de scolarisation. Or nous avons peu de prise sur l’école. Le préfet voulait diminuer les subventions de l’Etat au titre de la réussite éducative et déclara qu’il ne les avait pas réduites dans les quatre communes en zone de sécurité renforcée, mais de manière uniforme pour toutes les autres communes du département. J’ai fait valoir qu’il est inadmissible d’établir une telle corrélation entre la sécurité et l’action sociale, et plutôt que d’agir uniformément sur tout le département, il faudrait regarder les taux de redoublement, de réussite, l’image des collèges, etc., car tous les critères d’éducation montrent que l’inégalité entre communes et établissements et profonde, donc avoir un traitement uniforme est insupportable parce que l’on fige des inégalités. Comment lutter ? Il faut que chaque acteur public agisse à son niveau. 

Si je reviens aux taux de chômage élevés chez les jeunes dans certains quartiers, le Grand Lyon a-t-il des moyens d’agir ?

Il a beaucoup de peine à agir là-dessus. D’abord le Grand Lyon n’a pas pris la compétence de l’insertion. Les plans locaux pour l’insertion et l’emploi (PLIE) et les missions locales restent de compétence communale ; le département du Rhône est le seul en Rhône-Alpes à ne pas financer les missions locales, mais j’espère que l’action en faveur de l’insertion des jeunes viendra dans le rapprochement ; on intervient encore marginalement dans la politique de la Ville. Le Grand Lyon n’est pas une collectivité, c’est une intercommunalité et même s’il est puissant, ayons en tête des ordres de grandeur. En gros la dépense par habitant d’une commune est de l’ordre de 1000 euros par habitant, elle est d’ordre comparable pour le Grand Lyon, le Département du Rhône et la Région Rhône-Alpes, alors que celles de l’Etat, si l’on en reste aux dépenses territorialisées, sont par habitant équivalentes à l’ensemble des collectivités locales.

La réforme territoriale et la prise de compétence attendue sur l’action sociale

Il a été annoncé récemment que le Grand Lyon pourrait prendre en 2015 sur son territoire les compétences du Conseil général, en particulier les compétences sociales. Cette réforme va-t-elle bouleverser le fonctionnement du Grand Lyon ?

Pour ne pas trop inquiéter les départements et les communes, je pense que ce bouleversement sera limité et ne se fera pas tout de suite, surtout qu’avec la Région qui gardera son rôle de coordination à l’échelle régionale nous serons obligés de rester sur un statu quo. Il est d’ailleurs possible que les dispositions légales ne s’appliquent qu’en 2020 car un des facteurs susceptibles de jouer est le mode de scrutin. En 2014 nous en resterons au scrutin indirect avec des communes représentées au Conseil de communauté à travers un vote fléché qui aura lieu à l’occasion des élections municipales. Que sera le scrutin de 2020, il est difficile de le prévoir tant la discussion semble équilibrée entre partisans du scrutin direct avec des listes distinctes des listes municipales, qui donneraient aux élus une légitimité forte, et tenants du principe d’intercommunalité, où les élus sont désignés sur des communes, avec des variantes possibles. Suivant les arbitrages, les conséquences politiques seront différentes. En cas d’élection directe, la gouvernance changera puisqu’ elle sera basée sur le schéma d’une majorité face à une minorité. Pour moi, 2020 va être décisif. Tout cela reste bien évidemment de la probabilité. 

La question du maintien des communes au sein du Grand Lyon est-elle posée avec la réforme territoriale qui s’annonce ?

Disons que la question de ce qui reste du pouvoir des communes est posée. Dans les discussions sur l’Eurométropole, une question sur deux porte sur la place de la commune demain, c’est significatif de la crainte que la commune disparaisse, et d’une conscience que nous ne sommes pas au bout de l’évolution des compétences. Dans le Val de Saône, certains maires souhaiteraient voir leurs communes fusionner. En réalité on va progressivement vers une intégration des communes, à travers l’élargissement des compétences du Grand Lyon et les politiques communautaires, et en même temps, les habitants gardent un sentiment d’appartenance à leurs territoires immédiats. On est de Lyon, on est de Vaise, et même à Vaise, on se sent appartenir à la Duchère, ou à Gorge de Loup ou à l’Ile Barbe. Il faut donc à l’intérieur des communes des instances proches des gens, avoir par exemple des conseil de quartiers, faire des réunions de pied d’immeuble, pour répondre à ce vrai besoin de proximité.

La réforme ne va-t-elle pas bousculer le Grand Lyon ? En terme d’ingénierie, la Communauté urbaine ne s’est pas construite sur le social…

Cela n’a pas d’importance, la collectivité récupéra le personnel qui aujourd’hui travaille dans le domaine social au Département. Il y aura forcément des difficultés de coordination, des inflexions, des adaptations, ce qui est le lot de la Communauté urbaine chaque fois qu’elle prend une compétence. Avec le tourisme, nous ne sommes pas partis de rien mais avons infléchi cette politique, changé la manière d’aborder les questions, apporté une plus value, de la cohérence et de l’efficacité. Il n’est pas la même chose d’avoir laissé la compétence tourisme aux communes ou de l’avoir prise. Pour l’action sociale, ce sera probablement la même chose. Si la collectivité arrive à être plus efficace sur le RSA ou la politique de logement, ce sera parce que nous aurons repris des personnes compétentes et simplifié un certain nombre de choses, mais progressivement et sans tout réinventer. À Rillieux-la-Pape, le RSA est instruit par la commune pour les personnes individuelles, par le département par les couples. Faut-il maintenir ce mécanisme ? Dans la répartition des compétences communes-Grand Lyon, ce sont des choses que nous ferons bouger, mais pas brutalement. Il y a par ailleurs de vraies opportunités dans cette réforme. Pour le logement, la Communauté intervient sur le dur, le Département sur les relations sociales et le logement des plus défavorisés, avec un partage des rôles qui n’est pas terrible. Avoir une unicité d’orientation et d’intervention suscitera une politique plus cohérente.

De manière générale, qu’est-ce qui pousse la Communauté urbaine de Lyon à prendre de nouvelles compétences ?

Avant qu’une compétence ne soit déléguée à la Communauté urbaine, nous nous demandons si ce sera plus efficace que si elle reste exercée par chaque commune séparément. Si la réponse est oui, nous la mettons en œuvre. Cela a été le cas de manière exemplaire pour la création des aires d’accueil des Gens du Voyage. Pourquoi ? Parce qu’à défaut d’accueil prévu, ils stationnaient de manière sauvage et si un maire décidait de créer une aire, sa population n’allait pas forcément adhérer. Tout le monde a été d’accord pour que la compétence revienne à la Communauté avec le pari qu’elle fera le meilleur travail. Avec l’accueil des Gens du voyage, nous avons à la fois de la solidarité entre des communes, de la solidarité envers des personnes, et une vraie adhésion. Nous savons aujourd’hui accueillir dans des conditions convenables et limiter les installations sauvages. L’exemple inverse, c’est la prise de compétence des réseaux de chaleur qui devrait permettre de mettre en place une solidarité avec les populations victimes de précarité énergétique. Cependant les maires ne sont pas tous d’accord, et pour cause, ces réseaux n’ont pas la même pertinence selon les communes rurales ou urbaines. C’est par conséquent une compétence très difficile à faire accoucher, les réticences sont extrêmement fortes.

L' articulation entre compétition et solidarité

La réforme aura-t-elle un impact sur l’ensemble des politiques communautaires ?

Forcément parce que lorsque vous abordez un sujet nouveau, quelque soit le champ retenu, vous apportez une lecture différente et infléchissez par conséquent la politique menée. Un exemple : aujourd’hui, les politiques culturelles relèvent de la Délégation générale au développement économique et international (DGDEI) du Grand Lyon. Avec la prise des compétences du Département, la problématique sera différente. Déjà aujourd’hui le fait que la culture relève de cette direction n’est pas heureux. Certes une politique culturelle favorise l’attractivité du territoire quand des milliers de visiteurs viennent à la Fête des Lumières ou à la Biennale de la danse, mais la culture n’est pas réductible à cet aspect donc il est évident que l’on aura une direction Culture. Le Département mène, à travers les écoles de musique, l’événementiel (Nuits de Fourvière…) une politique culturelle d’ensemble. La façon de mener une politique culturelle changera demain. Un groupe de travail a réfléchi en interne sur ce que pourrait être une politique culturelle dans un établissement public intercommunal. Cette démarche Vision Culture nous a convaincu que ce n’est pas l’attractivité qui vient en premier, mais la place des artistes dans la cité, la production de spectacles, la coproduction de la culture, etc. Dans la nouvelle direction la culture, le Grand Lyon prendra davantage en compte les individus, pensera à ce qu’on apporte à la société comme outils de création, de réflexion, de compréhension, et non plus seulement de prestige et d’attractivité. Il faudra aussi s’interroger : dans les écoles de musique, l’apprentissage est très inégalitaire pour des raisons de cout notamment. 

De manière plus générale, faudrait-il dépendre les politiques communautaires du tropisme économique qui tend à les ramener systématiquement vers des objectifs de recherche de compétitivité du territoire, d’attractivité et de rayonnement ?

Le plus important est d’avoir un développement économique équilibré qui associe deux objectifs contradictoires, compétition et solidarité

Le plus important est d’avoir un développement économique équilibré qui associe deux objectifs contradictoires, compétition et solidarité. C’est compliqué et le résultat actuel est loin d’être satisfaisant : comment créer des types d’emplois pour tous, et avoir une agglomération attractive, compétitive, performante, innovante ? Il convient d’agir simultanément sur l’économique et le social, bien sûr avec des priorités. Dans ses discours, Gérard Collomb dit ainsi qu’il faut commencer par l’économique, tout récemment devant les élus locaux pour défendre le projet d’Eurométropole. Michel Lussault, géographe spécialiste de l’urbain avait alors rappelé que suivant les politiques menées par les quelques 600 métropoles dans le monde, elles peuvent croître ou disparaître. Détroit aux Etats-Unis comptait 2,5 millions d’habitants : aujourd’hui sa population a été divisée par cinq… Pour l’Eurométropole nous ne pouvons nous permettre d’ignorer que ce risque existe. Si l’on veut répondre aux besoins des habitants et des entreprises, il nous faut continuer à être compétitif et attractif, ce qui dépend entre autre de l’innovation, de la recherche, des créneaux que l’on choisit de mettre en avant… Gérard Collomb a alors remarqué que les politiques de solidarité sont conditionnées par cette réalité : à défaut d’une compétitivité et d’une attractivité suffisante dans ce monde globalisé où les acteurs économiques ont toute liberté de s’implanter où bon leur semble, il deviendrait impossible d’avoir une politique de logement, une politique de rénovation urbaine, une politique de transports collectifs et une solidarité territoriale. Le prisme économique vient de là, mais pour une finalité qui est autre. Nous ne sommes pas dans des politiques contradictoires : la résolution des problèmes sociaux et les politiques de solidarité conditionnent notre attractivité. 

Est-ce que Lyon pense aux conditions de son propre développement, car dans une compétition il y a forcément des gagnants et des perdants…

Je ne pense pas en ces termes, je me réjouis que la Chine se développe et que ses habitants vivent mieux, je suis contre la vision d’un monde ou le développement des uns irait de pair avec le sous-développement des autres. Chacun doit développer ses atouts. Les Romains ne sont pas venus par hasard sur le site exceptionnel qui est celui de Lyon. Notre avantage comparatif existe, il nous faut le valoriser, et le faire n’empêche pas les autres de se développer. Je conteste donc cette vision, de même que je conteste l’idéologie libérale de la loi du plus fort qui est une erreur profonde et se méprend sur le fonctionnement de la société. J’ajouterais que notre raisonnement au Grand Lyon n’est pas incompatible avec le projet de construire autre chose, comme l’économie sociale et solidaire.   

Ouvertures

Quels axes de progression voyez-vous pour plus de solidarité à travers l’action de la Communauté urbaine ?

Et puis il y a une solidarité de base, en matière d’emploi, de logement, de protection des personnes.

Trois évolutions me paraissent possibles. L’une est une évolution institutionnelle. Faut-il maintenir des communes, départements, Grand Lyon, dans les systèmes actuels de décision et de mise en œuvre des politiques publiques, j’en doute. Je pense qu’on peut être plus efficace, ça ne veut pas dire fusionner, regrouper, mais s’organiser différemment, simplifier la prise de décision, tout en associant les associations et les habitants. Une évolution institutionnelle doit nous permettre un meilleur dialogue public et une plus grande efficacité de notre décision. Il ne suffit pas de vouloir une politique, il faut être capable de la mettre en œuvre, or notre système aujourd’hui est trop complexe.
Le deuxième élément sur lequel il faut travailler est tout ce qui permet la mixité, l’échange, l’unité. On sait très bien que des événements permettent de réunir des catégories sociales et de développer des sentiments d’appartenance et de solidarité. On parle des fêtes, de l’école, il faut trouver les endroits ou être ensemble crée du plaisir, parce qu’on est plus heureux quand on fait quelque choses ensemble que si on le fait seul. Cela passe par des orientations politiques aussi bien d’aménagement d’espaces publics que de développement de politiques culturelles ou sportives qui sont des chantiers sur lesquels nous sommes insuffisamment.
Et puis il y a une solidarité de base, en matière d’emploi, de logement, de protection des personnes. Les politiques mises en œuvre vont s’amplifier. La précarité énergétique et le coût de l’énergie, le transport, ce sont des difficultés qui vont s’accroître demain, il faudra donc réfléchir sur les infrastructures, sur les systèmes de tarification, qui paye les transports, comment…, ce sont des questions tout à fait décisives auxquelles les élus n’ont pas seuls les réponses. C’est dans un dialogue avec la société qu’on pourra trouver comment faire face à de tels enjeux pour être ensemble et heureux d’être ensemble sur ce territoire.

Finalement pourrait-on dire que la Communauté urbaine ne supprime pas les inégalités socio-économiques, mais égalise malgré tout des situations, celles des communes, celles des habitants, à travers de multiples mécanismes que vous avez mentionnés (ressources, investissements, dépenses de fonctionnement, planification et outils réglementaires, etc.) ?

Si nous n’agissions pas la situation serait catastrophique, les révoltes urbaines se succéderaient les unes aux autres, les gens en souffrance le seraient davantage.

De manière schématique je dirais qu’elle est très efficace pour aller vers de l’égalité de traitement, mais que les forces extérieures qui ne dépendent pas de nous sont encore plus fortes que nous. Si nous n’agissions pas la situation serait catastrophique, les révoltes urbaines se succéderaient les unes aux autres, les gens en souffrance le seraient davantage. Nous avons une peine immense à faire face à ces forces, mais c’est un enjeu décisif, on ne construira pas une agglomération si la ségrégation territoriale n’est pas réduite.

Le Grand Lyon, opérateur de solidarité ?

Que signifie pour vous le mot solidarité ?

La solidarité vient à la fois du cœur et de la raison, c’est une construction humaine.

La solidarité vient à la fois du cœur et de la raison, c’est une construction humaine. Deux personnes qui signent un emprunt sont dits solidaires, parce que chacune s’engage à rembourser si l’autre est défaillant. Il y a donc un engagement et une complémentarité, l’un peut se substituer à l’autre. La solidarité est alors une valeur que l’on construit pour partager une forme de contrat de vie collective et apprendre à vivre ensemble. C’est aussi un système de sécurité et d’assurance face aux accidents de la vie, que l’on essaye de conjuguer avec de l’efficacité. Vous pouvez être solidaire à un moment, pas à un autre, solidaire envers Untel et non envers tel autre… Il y a de multiples formes de solidarité qui n’ont pas grand chose en commun : quoi de commun entre la solidarité entre des institutions, et la solidarité envers la personne qui a des problèmes ? Même au sein des politiques du Grand Lyon, la solidarité qui s’exerce à travers la Dotation de solidarité communautaire n’a pas la même logique que la solidarité dans la politique de l’habitat : la première redistribue des ressources entre des communes, alors que la seconde profite à des personnes qui ont besoin de se loger. La Communauté urbaine met en œuvre un intérêt commun quand elle mutualise des moyens pour rendre un meilleur service, quand tous les réseaux (eau, assainissement, transports publics…) fonctionnent mieux, quand elle est capable d’assumer la collecte et le traitement des déchets, la voirie…
Vous l’aurez compris, le mot solidarité est pour moi trop large, trop ouvert, il a aussi l’inconvénient de camoufler des oppositions, des conflits. Il y a autant de lignes de conflit que de communautés d’intérêts. N’importe quel projet engendre une ambivalence forte entre ces deux dimensions.

Alors que la Communauté urbaine a toujours cherché à ménager les intérêts communaux (les égoïsmes communaux disent certains observateurs), comment qualifier la solidarité entre les communes du Grand Lyon ?

Le plus souvent, sous couvert de solidarité, c’est en réalité d’inégalités que l’on parle

Pour construire les politiques publiques, la question de la solidarité entre communes est régulièrement posée, mais là encore, que veut-on dire par solidarité ? Le plus souvent, sous couvert de solidarité, c’est en réalité d’inégalités que l’on parle. Des communes en interpellent d’autres : vous pourriez être solidaires ! Au fil du temps celles qui sont ainsi interpellées y viennent moins par bonté d’âme que dans leur propre intérêt. Dans ce cas faut-il parler de solidarité ? Prenons le renouvellement urbain. S’agit-il de générosité des communes du centre vis-à-vis de celles de la périphérie quand on sait que le raisonnement des premières était surtout : une agglomération attractive est incompatible avec du désordre à Vaulx-en-Velin ou Vénissieux. L’aide alors apportée n’est pas de la solidarité, cela ne procède pas d’un point de vue humain. Pour autant il faut faire avec, je crois assez peu à l’altruisme pur. 

On peut en effet aider dans son propre intérêt, et non par altruisme…

Habitat & Humanisme et bien d’autres associations sont fondées sur des valeurs morales. Mais quand on fait de la politique, il faut un accord pragmatique pour arriver à un résultat, c’est l’essentiel. Certains maires sont convaincus de l’intérêt de faire du logement social, d’autres non, mais s’ils s’y mettent pour loger les enfants de leur commune, je ne vais pas chercher à les convaincre que le logement social est bien en soi. L’important est qu’ils répondent à la demande de logement, dans une forme de pragmatisme. La Communauté urbaine a développé des éléments de solidarité, parfois pour répondre à un besoin humain, parfois pour rendre attractif le territoire, mais toujours avec pragmatisme. 

Quand l’État a imposé en 1966 aux communes de l’agglomération lyonnaise la création de la Communauté urbaine, elles ont parlé de « mariage forcé ». Il y avait alors bien peu de sentiment de solidarité entre communes. Est-ce que cela a changé au fil du temps ?

Quand un homme et une femme s’aiment, avant la mise en commun il y a les sentiments, mais ensuite l’un entraine l’autre, c’est aussi parce qu’il y a des projets et des moyens communs que ça marche… Quand on développe un projet commun, ce qui a été le cas des communes intégrées à la Communauté urbaine, l’idée de solidarité vient vite. Régler des problèmes matériels conduit de manière naturelle à des formes de solidarité. Mais je ne suis pas naïf, chaque fois qu’il y a de la solidarité, il y a aussi des protections pour que la solidarité, l’échange, les relations ne soient pas trop forts. Ainsi à Rillieux je vois que des habitants cherchent à mettre des barrières pour se protéger de l’extérieur, tout en étant d’accord pour se retrouver sur un terrain de foot, au concert, au cinéma. Il y a des codes, on vit côte à côte mais en se séparant… L’équilibre n’est pas facile à trouver. Pareil pour l’école. En théorie, tout le monde est d’accord avec la carte scolaire, mais en pratique, on peut trouver cinquante arguments, avec une bonne foi absolue, pour éviter de mettre son enfant dans l’école de sect

Cela revient à reconnaître qu’il est compliqué de mener de bonnes politiques ?

En matière de mobilité, les questions de solidarité sont importantes

Bien sûr ! En matière de mobilité, les questions de solidarité sont importantes. Pour y répondre il faut accepter la complexité, autrement on est contreproductif. Les économistes nous mettent en garde : si on réalise un TER pas cher, on favorise l’étalement urbain, on fait que les gens pauvres iront s’installer à Bourg-en-Bresse plutôt que dans des communes plus proches de Lyon. Est-ce un bien ? Ne faudrait-il pas mieux investir en ville pour y garder les pauvres ? Et pour autant, que fait-on des pauvres qui habitent loin : s’ils vivent à Bourg-en-Bresse, allez-vous les laisser sans moyen de transport pour aller jusqu’à Lyon ? Il y a une complexité. La difficulté réelle est de définir une politique en ayant en vue ses effets multiples, c’est très difficile.