Délibération et démocratie : le Parlement est-il un lieu de délibération ?

Pourquoi avoir choisi la délibération parlementaire comme thème de recherche ?

Les théories de la délibération ont été pour moi une véritable rencontre intellectuelle. En observant la vie politique de tous les jours, chacun peut se rendre compte que la démocratie électorale est frustrante ; qu’elle ne donne que très imparfaitement aux citoyens les moyens de décider de leur avenir commun – ce que les philosophes des Lumières nommaient l’autodétermination. Je ne me suis par ailleurs jamais retrouvé dans les espaces de contre-démocratie, tels qu’ils ont notamment été conceptualisés par Pierre Rosanvallon. En revanche j’ai découvert dans la délibération un concept permettant de penser la participation des citoyens sur un mode qui ne soit pas uniquement électoral, tout en écartant le fantasme de la démocratie participative directe. Une sorte de nœud conceptuel de grande portée qui, tout en demeurant neuf et largement confus, ouvre sur la perspective de rendre la démocratie davantage démocratique.
Par ailleurs, je ressens depuis longtemps une certaine fascination pour le monde du Parlement, à la fois désuet et très actuel, avec sa parole libre et très cadrée. Ma thèse reposait donc sur un pari initial : contrairement à ce qu’estiment de nombreux chercheurs, la délibération n’a pas entièrement quitté l’enceinte des assemblées parlementaires.

Le Parlement n’est pourtant pas le lieu où l’on pense a priori que s’inventent les formes démocratiques de demain. Les chercheurs s’intéressent davantage aux nouveaux dispositifs impliquant des citoyens, comme les conférences de consensus, les deliberative polls…

La recherche en philosophie politique et en science politique a mis très longtemps avant de s’intéresser à la délibération au Parlement, qui ne commence à être investie que depuis le début des années 2000. C’est pourtant là quelque chose d’étrange. Alors que les assemblées législatives auraient pu apparaître comme des enceintes naturelles de la délibération, les chercheurs ont préféré se concentrer sur les « mini-publics » (jurys citoyens, conférences de consensus…), institutions très largement artificielles, dont il semble qu’on ait de plus en plus de mal à saisir la légitimité démocratique.

Comment définiriez-vous la délibération ?

Au cœur de l’idée délibérative, il y a la recherche collaborative et argumentative d’une décision commune et consensuelle au moyen de l’échange d’arguments. Dans une telle situation, il est possible que les participants n’arrivent pas à tomber d’accord, parce que chacun d’entre eux reste convaincu que sa solution est la meilleure. Dans ces cas là – et notamment au Parlement – il faut arrêter la décision par un vote. Même si la discussion n’a pas permis de faire évoluer les positions initiales, les décideurs seront toutefois plus informés. Ils auront pris connaissance des positions en présence – notamment de celles qui demeurent minoritaires. Pour ma thèse, j’ai élaboré un indicateur de repérage de la délibération, par son issue. Pour simplifier, j’estime qu’une séquence d’interlocution peut être considérée comme délibérative quand elle amène au moins l’un des interlocuteurs à concéder explicitement une modification de sa position initiale, au terme d’interventions purement argumentatives, ne comprenant aucun élément de promesse ou de menace. J’ai aussi intégré, plus tardivement, un indicateur à la fois plus relâchée et plus spécifique au contexte parlementaire. Il y aurait délibération quand un parlementaire dépourvu de légitimité particulière (un « backbencher ») parvient à faire voter un amendement en dépit du double avis défavorable de la commission et du gouvernement. Cela signifie qu’il est parvenu, par ses arguments, à convaincre la majorité des parlementaires.

Sur quelles théories vous appuyez-vous pour penser la délibération ?

Mon point de départ a été la pensée de Jürgen Habermas, qui, avec Droit et démocratie notamment, est l’un des premiers penseurs de ce que l’on appelle aujourd’hui le « système délibératif ». C’est une belle pensée, qui m’a séduit. Habermas pense la participation du public à la décision, l’autodétermination des citoyens, dans un cadre réaliste. Il s’agit d’une voie médiane entre le mirage de la démocratie directe, où les citoyens prennent directement l’ensemble des décisions, et le renoncement schumpétérien, où les citoyens ont pour seul pouvoir celui de choisir régulièrement leurs gouvernants.
Pour le dire simplement, l’espace public est, pour Habermas, constitué de différentes sphères concentriques. La première, la plus éloignée du centre, est l’espace public informel des discussions quotidiennes, qui se déroulent dans la rue, les cafés ou les réunions de familles. Les citoyens discutent des problèmes publics, échangent des informations et des arguments, confrontent et modifient leurs positions. Il s’agit certes d’une délibération de très mauvaise qualité : les arguments d’autorité foisonnent, la logique argumentative est biaisée en permanence par les paralogismes – des raisonnements erronés –, l’asymétrie socioéducative permet à certains citoyens d’avoir une influence démesurée… Mais c’est déjà un premier degré de délibération. Parmi ces citoyens, certains sont engagés dans des instances de la société civile : associations, syndicats, groupements d’intérêt. Ces pôles de délibérations ne sont pas déconnectés de l’espace public le plus large, parce que les individus qui y participent sont nécessairement inscrits dans des interactions sociales quotidiennes. Pour autant, les compétences et le niveau d’information réunis dans ces lieux font que la délibération y est de bien meilleure qualité. Ces instances produisent de véritables contributions, souvent informelles – une idée, une réflexion –, mais potentiellement formalisable : un rapport, une lettre, un rendez-vous dans un bureau… Pour prendre un exemple que j’ai étudié dans ma thèse, les associations d’avoués auprès des cours d’appel ont par exemple été capables de relayer leur point de vue auprès des sénateurs – avec succès – lorsque leur profession a été remplacée par celle d’avocat. Ces espaces spécialisés, très informés, irriguent donc les discussions qui sont menées au sein de la dernière sphère de l’espace public qui est, toujours selon Habermas, le Parlement.

Le Parlement est un espace de délibération qui n’a sans doute pas grand chose à voir avec une association…

Oui, le Parlement a trois caractéristiques. C’est un espace de discussion entre un nombre d’individus très limitées – quelques centaines – ce qui permet une discussion extensive sur un sujet. C’est un espace argumentatif, où aucun vote n’a lieu sans que sans que les principaux arguments n’aient été exposés. C’est un espace décisionnel, où la décision votée devient la volonté du peuple français.

Pour autant, les parlementaires sont des acteurs sociaux inscrits dans l’espace public. Ils se nourrissent des échanges avec leur entourage, leurs électeurs, les associations, etc. À l’interface entre le Parlement et la société civile, ils mènent des auditions, reçoivent des représentants, accumulent mails et coups de téléphone : tout cela contribue à forger leur opinion. Les parlementaires sont également des acteurs politiques au sens large, plus ou moins actifs au sein des partis, présent dans les déjeuners avec les journalistes, les plateaux de télévision ou à la radio, inscrits au sein de groupes d’amitiés, présents dans des réunions publiques… Le Parlement doit être, dans la perspective habermassienne la synthèse de tous ces espaces.

Le paradigme de la démocratie délibérative semble s’accorder avec les attendus de la démocratie représentative ?

Oui, le système habermassien nécessite la représentation politique. Pour autant, la notion même de système délibératif pose d’infinis problèmes pratiques : comment faire le lien, assurer la transmission des arguments, entre l’espace public atomisé, celui de la vie quotidienne, et la société civile ? Si je suis un jeune de banlieue et donc inscrit dans un tissu social spécifique, que je ne parle pas un français très correct, comment faire valoir mes arguments ? Quels seront mes interlocuteurs, comment être sûr que des associations vont représenter mon point de vue, puis seront capables de se faire entendre jusqu'au Parlement ? Et ensuite : comment s’assurer que les parlementaires sont véritablement informés des différentes contributions de la société civile, et ceci de manière équitable ? Les représentants d’Apple et de Blackberry tendent, par exemple, à avoir bien plus de poids que les associations de lutte contre les antennes relais. Or il faudrait que la délibération parlementaire soit irriguée de toutes les contributions citoyennes. On ne sait pas répondre à cette question pourtant essentielle : comment assurer la communication entre les différentes sphères de l’espace public ? D’autant que, par la suite, il faut encore pouvoir s’assurer que les parlementaires délibèrent réellement des décisions, et ne se contentent pas d’appliquer les consignes de vote de leur groupe. Les obstacles pratiques sont donc encore très importants.

La délibération est-elle un sujet de recherche mondial ?

Oui, c’est un sujet mondial, mais il y a deux mondes, celui de la théorie politique, et celui de la science politique. Dans le premier, la délibération est devenue l’un des paradigmes dominants. En science politique, la situation est plus contrastée. La recherche française a été particulièrement tardive, contrairement aux travaux anglo-saxons beaucoup plus précoces.

Dans les théories de la délibération existe-t-il des grands courants, des approches différentes, des controverses importantes ?

Empiriquement, la science politique se préoccupe d’étudier, et éventuellement d’élaborer (avec James Fishkin par exemple, qui a fait breveter la procédure du sondage délibératif) les conditions pratiques de la délibération. Elle s’intéresse davantage à la délibération dans les dispositifs comme les jurys citoyens, que dans les associations ou le Parlement. En revanche la théorie politique est très clivée. Il existe une conception de la délibération issue de la pensée de Jürgen Habermas, à la fois rigoureuse, procédurale et restreinte. Elle considère que la procédure délibérative est une discussion, avec des règles extrêmement précises : les participants se doivent respect et écoute mutuelle, tous ceux qui sont concernés d’une manière ou d’une autre par cette discussion doivent y participer, chaque prise de position doit être argumentée de manière très extensive, et chacun doit accepter l’éventualité de se laisser convaincre. Elle se déroule sur un temps quasi infini puisque toutes les informations et tous les arguments doivent avoir été échangés, compris et intégrés par l’ensemble des participants. Les arguments peuvent être de l’ordre de l’anecdote, de l’émotionnel, du témoignage : la procédure suffit à assurer que les arguments les plus forts seront dégagés et renforcés. Bien entendu, une telle procédure ne peut exister dans la réalité sociale.

C’est donc plutôt un idéal ?

Exactement. Selon les mots de Jürgen Habermas, c’est un idéal régulateur : les interactions qui se déploient dans la réalité sociale peuvent tendre vers lui, mais ne l’atteindront jamais. On peut donc l’entendre comme une recommandation : plus on mettra de personnes concernées dans la délibération, plus on débattra longtemps et dans de bonnes conditions, plus la décision tendra vers la rationalité. Pour Habermas, une procédure délibérative menée idéalement aboutit même nécessairement au consensus, parce que chacun aura pu se mettre à la place de l’autre et comprendre son point de vue. Selon d’autres paradigmes théoriques, il s’agit d’une conclusion empiriquement impossible, et de surcroît analytiquement erronée. John Rawls soutient par exemple que le dissensus est la règle, dans la mesure où les individus souscrivent à des systèmes de valeurs inconciliables et irréductibles – il parle de « doctrines compréhensives ». En dehors des valeurs fondatrices de notre vivre-ensemble, on aura beau discuter autant de temps que nécessaire, on ne tombera jamais d’accord.
À côté, il existe une conception beaucoup plus large de la délibération qui admet qu’au cours du processus délibératif, des moyens de conviction non argumentatifs puissent se déployer : situations de communication asymétriques (peu parlent, beaucoup écoutent), arguments d’autorité, voire même négociation (échange de promesses et de menaces) et rapports de force. C’est notamment la position de Philippe Urfalino qui a publié un papier devenu célèbre en France, « la délibération n’est pas une conversation ». Selon cette approche « réaliste », la délibération embrasse un champ bien plus large, et peut être observée dans la réalité sociale.
Il arrive donc que, sous le même terme de « délibération », deux auteurs se réfèrent à des dynamiques très divergentes.

Si l’on considère que la première école pose un idéal et donc un horizon, et que la seconde est plutôt descriptive et empirique, on pourrait penser que c’est moins d’opposition qu’il s’agit, que de positionnement différent ?

C’est exact, néanmoins ces approches ouvrent sur deux perspectives institutionnelles différentes. La première, fondée sur le « droit pour tous de participer à la discussion », en appelle à la mise en place d’un véritable système délibératif. La seconde se satisfait en revanche de « la possibilité pour quelques uns de prendre la parole devant tous », et peut donc se contenter de l’organisation régulière de débats publics. Cette seconde approche renvoie aux travaux actuels de Bernard Manin sur le principe du contradictoire. Il fait entrer le débat contradictoire dans le champ de la délibération, c’est-à-dire la confrontation publique d’arguments opposés entre deux orateurs qui ne cherchent pas à se convaincre mutuellement, mais se disputent l’adhésion des auditeurs extérieurs. Dès lors que cette discussion satisfait à certaines exigences de qualité, elle va permettre aux citoyens de se forger une opinion critique sur l’enjeu débattu. Elle participe donc bien d’un objectif pleinement démocratique.
Il faut admettre que l’objectif est différent entre ces deux approches : la délibération habermassienne vise à réaliser l’autodétermination des individus ; la conception rhétorique de la délibération est moins ambitieuse, puisqu’elle se contente de permettre aux citoyens de voter de la manière la plus éclairée possible.

Dans les assemblées législatives de par le monde, trouve-t-on des différences marquées dans les formes de délibération selon les traditions nationales ou la nature des régimes démocratiques ?

Le chercheur Arend Lijphart a distingué deux types de démocratie en Europe : les démocraties consensuelles, et les démocraties compétitives. Dans les premières, on trouve les Pays-Bas, la Belgique, la Suisse, des pays souvent gouvernés par de grandes coalitions, où les élites politiques, malgré leurs divergences, cherchent à réduire leurs désaccords autant que possible. Le Parlement devient alors un espace de rapprochement entre les points de vues. Cela s’expliquerait notamment par l’existence d’importants clivages linguistiques ou religieux, qui seraient susceptibles de remettre en cause la volonté de vivre-ensemble des citoyens, et rendraient nécessaire un mode de décision consensuel. Le cas de la Belgique est, à cet égard, éclairant. A contrario, la France et l’Angleterre sont des cas typiques de démocraties compétitives. Le sentiment national est fort, le projet commun n’est pas remis en cause, et l’expression des conflits ne menace donc pas la cohésion des citoyens. Dans ces démocraties, winners take all : les vainqueurs de l’élection appliquent leur programme, les perdants restent dans l’opposition. Ces deux modèles sont corrélés à des modes de scrutin bien différents : système proportionnel dans le premier cas, système majoritaire dans le second. Récemment une équipe de chercheur emmenés par Jürg Steiner et André Bächtiger (Deliberative Politics in Action) a tenté de déterminer si cette dichotomie était corrélée à des niveaux de délibération différents au Parlement. C’est à ce jour la seule grande étude internationale sur la délibération parlementaire. Ils constatent que l’échange est davantage respectueux dans les démocraties consensuelles mais, étonnamment, les changements de position au cours de la discussion sont peu fréquents dans les deux cas. Dans les deux modèles, celui qui gagne les élections cherche à appliquer son programme.

Plus on est proche sur les valeurs, plus on peut s’affronter : cela pourrait être un principe de la vie démocratique ?

En tout cas dans le Parlement français, on observe que la capacité des parlementaires à s’affronter de manière aiguë est associée à un accord très clair sur les valeurs républicaines. Les séances de questions au gouvernement à l’Assemblée nationale, par exemple, sont particulièrement agonistiques. Pourtant, on y trouve régulièrement des moments où les députés ont à cœur de réaffirmer les valeurs situées au cœur du projet républicain. Typiquement, quand un événement sportif se voit entaché par des manifestations racistes, cela ne manque jamais d’être évoqué par un député – de la majorité ou de l’opposition. La question est toujours la même : « Dimanche dernier, tel match de football a été marqué par des actes inacceptables. Monsieur le Ministre, que comptez vous faire pour défendre ces valeurs auxquelles nous croyons tous ? ». La réponse aussi ne varie guère : « Cher collègue, vous avez raison, ces actes sont inacceptable, les auteurs seront jugés ». C’est un des seuls moments où les orateurs sont applaudis par l’ensemble de l’hémicycle, et pas seulement par leur groupe parlementaire. Lors de ces questions, les députés peuvent s’affronter sur les orientations politiques, souvent violemment. Mais seulement parce qu’ils se savent, in fine, en accord sur leur volonté de vivre-ensemble, fondée sur un corpus de valeurs essentielles.

Quelle a été votre méthode pour étudier la délibération au Parlement ?

Je me suis inscrit dans la perspective de la grounded theory (théorie ancrée). Plutôt que de chercher à utiliser un cadre théorique rigide pour étudier la réalité sociale, il s’agit d’analyser les données empiriques de manière inductive, afin de dégager des enseignements qui serviront ensuite à amender et préciser les théories existantes – sinon même à servir de fondement à l’élaboration d’un nouveau cadre théorique. J’ai travaillé à la fois sur l’Assemblée nationale et le Sénat, sur la séance publique comme sur les commissions permanentes. Ma méthode a consisté à suivre quelques projets de lois, du dépôt du texte au Parlement à son vote final. Mes deux principaux cas d’étude ont été la réforme des collectivités territoriales, et la réforme de la fiscalité du patrimoine de 2011. Ce sont des textes à la fois très clivants (le conseiller territorial, l’ISF), mais qui contiennent aussi des dispositions beaucoup plus consensuelles (achèvement de la carte de l’intercommunalité, remboursement des victimes du Médiator). Dans un cas le débat a été structuré par un clivage gauche/droite très net, alors que dans l’autre il s’est vu doublé d‘un désaccord entre les deux assemblées. Dans un cas le sujet était très médiatique, dans l’autre beaucoup moins. Cela m’a permis d’observer plusieurs variables, même si, idéalement, il aurait fallu pouvoir étudier beaucoup plus de cas. Pour analyser les discours, j’ai travaillé à la fois sur comptes rendus et sur vidéo. En revanche, j’ai mené en commission une série d’observations ethnographiques, car les comptes rendus des réunions sont parcellaires.

Au Parlement, à côté des séances publiques et des commissions, il existe sans doute d’autres espaces de discussion ?

Au Parlement il faut faire la distinction entre les espaces officiels de délibération, et les espaces privés : couloirs, bureaux individuels… Beaucoup de choses se jouent dans ces lieux, où l’on ne peut pas, hélas, observer les interactions directement. Néanmoins, on en constate clairement les conséquences. À la suite d’une suspension de séance, des parlementaires se disent soudains unanimement favorables à un amendement, alors qu’ils étaient auparavant divisés. Tout le monde comprend qu’il y a eu quelques coups de téléphone, suivis d’un « recadrage ». Je l’ai par exemple observé sur la réforme des collectivités territoriales. Au départ, la majorité avait indiqué que le mode de scrutin du conseiller territorial ferait l’objet d’un prochain projet de loi. Tous les amendements de l’opposition qui concernaient ce sujet ont donc été rejetés – fort logiquement du reste. Les sénateurs centristes ont pourtant vu l’un de leurs amendements sur le mode de scrutin adopté sans heurts en séance publique. La condition du ralliement de l’Union centriste au projet de loi était clairement l’introduction d’une part de proportionnelle, moyen pour eux de conserver des élus locaux. Comme le gouvernement avait besoin des voix centristes pour faire passer son projet de loi au Sénat, il a été contraint de « lâcher du lest ». Ces interactions se sont déroulées en privé, dans les couloirs ou par téléphone. La séance publique n’a été que la ratification d’une décision arrêtée à l’abri du regard des citoyens.

Est-ce de la délibération ou de la négociation ?

Il est impossible de répondre de manière tranchée, car en réalité, la délibération et la négociation ne sont pas si aisément distinguables. Les sénateurs socialistes n’ont pas manqué d’interpeller les membres de l’Union Centriste, sur le thème : « vous avez échangé votre soutien à la réforme contre des élus locaux ». Ceux-ci leur répondent : « nous sommes attachés à la proportionnelle dans les collectivités locales. C’est la condition de la représentation de tous les points de vue, et donc de leur bon fonctionnement. Il s’agit de nos valeurs profondes : maintenant que nous avons l’assurance qu’elles seront respectées par la loi, nous pouvons voter celle-ci en toute quiétude ». Dans le premier cas, les centristes auraient échangé leur ralliement contre des avantages – en l’occurrence des postes de conseillers territoriaux. Dans le second cas, ils auraient convaincu le gouvernement de respecter leurs valeurs. On voit bien, ici, combien il est difficile de tracer une ligne claire entre délibération et négociation. Celle-ci n’est pas seulement affaire de marchandage, elle est toujours en partie argumentative. Katharina Holzinger, notamment, a montré que, dans une négociation, il est plus difficile de tenir sa position face à quelqu’un qui apporte des arguments, que de s’opposer à une personne qui se contente d’exiger telle ou telle chose.

N’est-ce pas l’indice que l’on est capable, après une négociation, de justifier ses positions par des arguments renvoyant à l’intérêt général ?

C’est l’une des thèses principales de Jon Elster : publiquement, seules les argumentations orientées vers « l’intérêt général » sont acceptables. On ne dira pas « je veux ça parce que cela m’avantage », mais « je veux ça parce que c’est l’intérêt général – et il se trouve que, par ailleurs, cela m’avantage aussi ». Elster appelle cela la « force civilisatrice de l’hypocrisie », selon une expression devenue célèbre. L’idée, c’est que l’on ne peut généralement pas défendre publiquement la position qui nous avantage le plus : on est forcé, pour se parer d’un vernis d’intérêt général, d’avancer une proposition qui ne nous avantage pas autant qu’on l’aurait voulu.
Au Parlement, on constate effectivement qu’il n’y jamais de négociation en public. Ce qui est plus surprenant, c’est que l’on n’en trouve pas non plus en commission parlementaire, malgré le huis clos. Lors de mes observations, les rares fois où de petits éléments de négociation sont apparus, le président de la commission s’est systématiquement empressé de demander que la remarque demeure hors compte-rendu. Il semble en réalité que la négociation soit réservée – en ce qui concerne en tout cas la politique intérieure – aux interactions privées.

Pouvez-vous décrire ce qui change entre une délibération réalisée en huis clos (commission parlementaire) et une délibération en séance publique du Sénat ou de l’Assemblée ?

Je suis arrivé à la première conclusion que la notion de huis clos ne veut rien dire. Un huis clos se définit ainsi : seuls sont acceptés dans la salle les participants à la réunion ; les journalistes et les citoyens en sont absents ; si compte-rendu il y a, il est amendable par les participants. Or, à règles constantes, d’une commission à l’autre, le sentiment de clôture est très différent. La commission des lois du Sénat rassemble par exemple une vingtaine de personnes, presque toujours les mêmes, dans une petite salle où les portes sont fermées, et où peu d’observateurs sont présents (quelques administrateurs, quelques assistants). Le sentiment d’être dans un espace clos est palpable. En revanche, dans la commission des lois de l’Assemblée nationale, l’espace est beaucoup plus vaste (soixante-dix places) ; n’importe quel député peut assister à n’importe quelle commission ; les assistants sont beaucoup plus nombreux ; les portes demeurent ouvertes. On a donc un important turn over d’une réunion à l’autre ainsi qu’une impression d’effervescence permanente. Le sentiment d’entre soi, de confinement est bien moindre. Or, ce sentiment de clôture influe sur les dynamiques de discussion. Plus le huis clos est sensible, et plus la collaboration est apparue facile et régulière, y compris au delà des clivages politiques. Mais il faut se souvenir que, malgré ces nuances importantes, toutes ces réunions se déroulaient de facto à huis clos. Il s’agit d’un résultat important. De nombreux auteurs, à commencer par Jon Elster, conçoivent la publicité des réunions comme une valeur dichotomique : en public / à huis clos. Je pense qu’il vaudrait mieux parler d’un continuum de la publicité, en fonction des règles formelles certes, mais également du sentiment de clôture.
Ma deuxième conclusion est la suivante : la fonction du huis clos n’est pas la même au sein de l’espace parlementaire.

Que voulez-vous dire  ?

La commission des lois du Sénat est un espace de travail législatif et de collaboration par delà les clivages politiques. La commission des lois de l’assemblée est d’avantage un espace de coordination du travail parlementaire : on y vient pour tester ses arguments, connaître les arguments adverses, estimer à quel point les adversaires sont mobilisés, ce qui permet de savoir à quel point il faudra être présent et préparé dans l’hémicycle.

Existe-t-il malgré tout une spécificité de la délibération dans les commissions ?

Je dirais plutôt qu’il y a une spécificité des commissions comme institution. Giovanni Sartori définit la « commission » comme un ensemble d’individus confrontés à un afflux constant de décisions. Il estime que, dans une telle enceinte, la coopération et le consensus sont dans l’intérêt de chacun des membres, parce que les préférences ont des intensités différentes. Imaginons une question donnée, sur laquelle un commissaire possède un avis mollement forgé. Face à lui, d’autres membres ont un avis contraire au sien, auquel ils attachent une grande importance. Il pourra estimer que son intérêt est de se rallier à cet avis, dans l’anticipation des prochaines prises de décision : lorsque un autre sujet lui tiendra à cœur, si les commissaires auxquels il s’était rallié n’ont, à leur tour, qu’un avis mitigé, il pourra espérer qu’ils lui retourneront la politesse en lui donnant leur voix. Tous les membres d’une commission ont donc un intérêt stratégique à collaborer lors de la prise de décision. Jon Elster ajoute à ce mécanisme des données psychologiques : comme on est toujours ensemble, des liens se créent, de l’amitié émerge, et la collaboration s’en trouve fluidifiée.

En séance publique, quelle forme prend la délibération ?

On a davantage de délibération au Sénat qu’à l’Assemblée nationale, mais dans tous les cas beaucoup moins de délibération en séance publique qu’en commission.

Cela corrobore l’hypothèse que le huis clos est favorable à la délibération…

Oui, la séance publique est moins favorable à l’émergence de la délibération. Est-ce parce que les parlementaires savent que la commission n’est pas médiatisée, ou parce qu’ils abordent des questions souvent plus techniques et/ou marginales ? Les deux raisons ont probablement une influence, mais je ne sais pas laquelle prime sur l’autre. L’exemple le plus fort m’a été donné durant l’examen du projet de loi sur le mariage pour tous. À l’Assemblée nationale, la première lecture s’est étalée sur 105 heures de débat, souvent marqués par une grande violence. Arriva le dernier jour de débat. L’un des derniers articles du projet visait à protéger les individus mariés à une personne du même sexe qui seraient envoyés par leur employeur dans un pays où l’homosexualité est punie par la loi. La rédaction proposée par le gouvernement n’était, de l’avis de plusieurs parlementaires UMP, pas assez précise. Hervé Mariton, l’un des principaux opposants au mariage pour tous, a déclaré à cette occasion que, si la loi devait être adoptée, il était du devoir de chacun de s’assurer qu’elle soit la plus protectrice possible pour tous les concitoyens. Il a donc déposé un amendement, tout en déclarant clairement que si cela posait un problème diplomatique, il était prêt à le retirer en faveur d’un amendement socialiste identique. Le débat qui s’est engagé sur cet amendement s’est révélé pleinement délibératif. Pourtant, la loi demeurait l’une des plus clivantes de ces dix dernières années.

Donc plus on va vers des arguments techniques, vers le comment plutôt que le pourquoi, plus il est possible de délibérer ?

C’est effectivement l’une des conclusions de mon travail.

Quel est le rôle de l’expertise dans la délibération ?

Généralement les positions évoluent moins à l’issue d’argumentations portant sur les valeurs, que sur le fondement d’une démonstration technique. La place de l’expertise est alors fondamentale. Le gouvernement a un pouvoir d’expertise bien plus grand que les commissions parlementaires, et a fortiori que les parlementaires individuellement. On voit souvent un député ou un sénateur retirer son amendement après que le ministre ait mis en lumière un problème technique. Il est beaucoup plus rare qu’un orateur accepte de concéder un changement de position au terme d’une argumentation fondée sur les valeurs. On entend parfois « je me suis trompé », mais beaucoup plus rarement « j’ai eu tort ».

Qu’enseigne votre recherche sur le rôle de la délibération parlementaire dans l’élaboration des politiques publiques ?

On a coutume de dire que le Parlement ne sert à rien. Le gouvernement viendrait avec une idée précise et définitive de son projet de loi, et n’accepterait que les amendements qui lui conviennent. La réalité est beaucoup plus contrastée. Il arrive régulièrement que le président de la commission et le rapporteur soient en désaccord avec le gouvernement sur un certain nombre d’amendements, parfois sur un pan entier du texte examiné. Dans ce cas, on assiste à un authentique conflit de légitimités, que les parlementaires vont devoir trancher. Et de fait, ce type de conflit ne tourne pas toujours en faveur du gouvernement. Le Parlement est donc, a minima, un espace d’arbitrage entre différentes propositions.

Finalement, le Parlement est-il un lieu délibératif ?

J’avais commencé ma thèse avec l’intuition que le Parlement était un lieu éminemment délibératif. J’en ressors avec la conviction que la délibération est beaucoup moins fréquente que ce que j’espérais… Mais beaucoup plus que ce que certains chercheurs ont voulu croire. La délibération est rare, certes, elle porte avant tout sur des dispositions techniques, mais elle est régulière. En cela, elle m’apparaît comme une dimension intrinsèque du débat parlementaire.
J’ai dégagé une autre conclusion importante. Reprenons l’exemple du mariage pour tous. Pendant deux semaines, Christiane Taubira et les députés de l’opposition se sont affrontés à maintes reprises, tous leurs arguments ont été discutés de manière extensive. Ce n’est pas de la délibération au sens habermassien, mais cela n’en est pas moins précieux pour la vitalité du débat démocratique. Je rejoins ici les analyses de Bernard Manin sur le principe du contradictoire. La confrontation d’argumentation opposée est cruciale, parce qu’elle favorise la formation du jugement des citoyens. Les confrontations parlementaires contiennent, il est vrai, de nombreux procédés inadmissibles dans un authentique débat contradictoire, au premier rang desquels les attaques ad personam. On assiste néanmoins régulièrement à des échanges de très haute qualité argumentative, qui sont ensuite relayés par la presse et les réseaux sociaux. Les discours inauguraux de Christiane Taubira et d’Henri Guaino lors de l’examen de ce projet de loi en sont de bons exemples, et ils ont été vus sur internet plusieurs centaines de milliers de fois. Les citoyens se forgent bien leur opinion à l’aune des discussions parlementaires. On retrouve d’ailleurs ici la fonction « pédagogique » du Parlement, que Walter Bagehot avait mis en lumière dès le XIXe siècle. Et ce n’est pas rien en démocratie, que de permettre aux citoyens de forger leur propre opinion pour ensuite voter en conscience !

Dans ce cas, ce ne sont pas les parlements qui cherchent à se convaincre mutuellement, mais des parlementaires qui cherchent à convaincre les citoyens qui les écoutent…

Exactement. Dans le cadre d’un débat contradictoire, les parlementaires ne cherchent pas à convaincre leurs interlocuteurs mais leurs auditeurs, c’est-à-dire les citoyens. Dans certains cas, cette dynamique peut inciter à tous les sophismes, et donc obscurcir le débat. Dans d’autres au contraire, elle permet d’éclairer la décision. Sur la gestation pour autrui (GPA), un sujet qui n’était pas à l’ordre du jour dans l’examen du projet de loi sur le mariage pour tous, l’opposition parlementaire a profité d’une maladresse administrative (la diffusion d’une circulaire) pour monter le sujet en épingle, et essayer de faire trébucher la majorité. Il s’agissait clairement d’une tentative de désinformation. En revanche concernant la procréation médicalement assistée (PMA), l’opposition est parvenue à mettre en évidence des tensions qui existaient au sein du gouvernement, et étaient auparavant niées par tous les membres de l’exécutif. Ici, on peut considérer que les citoyens ont été davantage éclairés sur les chances de voir la PMA effectivement mise à l’ordre du jour d’un projet de loi ultérieur.

Votre analyse des antagonismes entre une majorité et une opposition indique que la délibération est rarement possible.

Oui, tout le problème est là. L’intérêt d’une majorité parlementaire est, coûte que coûte, de défendre son projet de loi en masquant ses éventuelles défaillances. L’intérêt de l’opposition est, coûte que coûte, de faire trébucher la majorité, fût-ce au prix de tous les sophismes. Cela ne mène évidemment pas à un bon débat contradictoire. La question est alors : comment favoriser l’émergence d’un débat contradictoire de qualité au Parlement ?

Quelles seraient les pistes envisageables ?

Une des pistes est celle des réseaux sociaux. Le débat parlementaire sur le mariage pour tous a dépassé les cent heures, aucun citoyen n’est en capacité de tout entendre, il faut donc trouver le moyen de sélectionner des discours. Alors que les médias traditionnels se sont détournées du Parlement, j’observe un phénomène passionnant, qui me donne un espoir lumineux pour la démocratie : pendant la première lecture du projet de loi à l’assemblée nationale, le hashtag #DirectAN a été un des dix trending topic français sur Twitter, c’est-à-dire l’un des dix sujets les plus discutés. Les citoyens qui désiraient regarder les séquences les plus significatives n’avaient plus qu’à faire confiance à la vigilance des internautes. Il est vrai que cette perspective pose presque autant de questions qu’elle n’apporte de réponse. On sait, par exemple, que les réseaux sociaux favorisent l’endogamie. Comment s’assurer, dans ce cas, qu’un utilisateur sera bien exposé aux deux argumentations contradictoires ? Et même si c’est le cas, pourquoi irait-il volontairement écouter le discours d’un orateur dont il désapprouve les idées ? C’est ce que les psychologues sociaux appellent « l’exposition sélective », et dans le cas des réseaux sociaux, il s’agit d’une objection très lourde. Néanmoins, Internet me semble constituer un véritable espoir de voir les discussions parlementaires s’affirmer comme l’un des principaux vecteurs du débat contradictoire.