Les nouveaux enjeux du dialogue social territorial

Dans un ouvrage que vous avez dirigé « Les nouveaux cadres du dialogue social » (2008), vous analysez un déplacement de la négociation collective vers de nouveaux lieux. Quels sont-ils ?

Les trois espaces classiques de la négociation collective: négociation interprofessionnelle, négociation par branches professionnelles et négociation d’entreprises, s’inséraient dans un cadre essentiellement national. En France comme dans d’autres pays européens, dominaient des régulations sectorielles, avec la profession considérée comme l’espace pertinent de négociation. Les nouveaux cadres de la négociation collective sont l’Europe d’un côté, avec des conséquences ensuite au niveau national, et les territoires infra-nationaux de l’autre côté, régions, départements, agglomérations, communes… Ces territoires sont de plus en plus importants en termes de régulation des questions économiques et sociales et de négociation sociale. On observe une tendance commune à considérer le territoire comme un lieu pertinent de régulation sociale. C’est une idée forte. Mais que signifie « lieu pertinent »? Cela veut dire qu’il y a des acteurs qui vont se concerter pour aboutir à des décisions, qui sont des décisions qui relient l’économique et le social, favorisent le développement économique local, et la situation des personnes dans ce cadre. 

La logique de branches s’est-elle affaiblie ?  

La logique de branche existe encore, des conventions collectives sont bien entendues signées, mais elle cède du terrain par rapport à ce qui se passe au niveau de l’entreprise, qui s’autonomise, et par rapport au territoire. Dans l’avenir, la concertation sociale et la négociation collective occuperont une place plus importante à l’échelle territoriale tandis que les régulations nationales sous l’égide de l’Etat et au niveau des branches occuperont un moindre rôle.  

Qu’apporte l’Europe en matière de dialogue social ? 

Les normes européennes en matière de travail sont nombreuses, par exemple celles qui encadrent les restructurations industrielles depuis 1975, les licenciements économiques, les transferts d’entreprises, ou qui imposent la mise en place de comités d’entreprises européens, instances d’information et de consultation au niveau des entreprises multinationales… Même s’il faut du temps pour transposer les directives européennes dans les cadres nationaux, elles contribuent à développer la négociation sociale, en instituant des procédures d’information et de consultation des personnels. Cette tendance accroît le rôle des institutions européennes, Commission européenne en premier lieu, et celui des partenaires sociaux européens qui interviennent dans le processus d’élaboration des directives et concluent, de manière autonome, des accords cadres.   

Quelles sont les raisons de l’essor du dialogue social dans les territoires ? 

Les raisons sont bien identifiées. Depuis le début des années 1980, la France est engagée dans un mouvement de décentralisation qui a abouti à transférer des compétences et des moyens de l’État central vers les collectivités territoriales, communes, intercommunalités, départements, régions, en particulier en matière d’éducation, de formation professionnelle, d’insertion, de prestations sociales, d’urbanisme, de transports publics… Les années d’après guerre étaient au contraire marquées par la prévalence des logiques et des régulations nationales, aboutissant à occulter les logiques propres aux territoires, à savoir qu’il peut exister par exemple un intérêt territorial distinct des intérêts des entreprises du territoire, concernant une population plus vaste.  
Par ailleurs, les transformations de l’action publique font apparaître de nouveaux modes de gouvernance visant à rendre plus efficace cette action. La territorialisation de politiques publiques s’inscrit dans cette mutation, elle est sensée favoriser la réalisation de ces politiques par la mobilisation et la coopération d’une multiplicité d’acteurs, publics et privés, autour de projets, au plus près des réalités locales. La territorialisation de l’insertion professionnelle, de la formation et de l’emploi a joué un rôle important. Les comités de bassins d’emploi depuis 1982, les conseils de développement et les pays depuis 1999, et toute une série d’initiatives ont concouru à donner du contenu à cette territorialisation, en associant des partenaires sociaux, acteurs de l’insertion, collectivités locales, etc.  

C’est le grand retour du local ? 

De plus en plus, les réflexions montrent que l’on ne peut pas résoudre les problèmes d’emploi et d’insertion avec des décrets nationaux ; il faut des actions locales diversifiées qui associent de multiples acteurs, et mobilisent les ressources locales. Les restructurations ont aussi suscité le développement d’un dialogue social territorial, car, au-delà de l’obligation légale de l’entreprise en restructuration de participer à la revitalisation du territoire, les restructurations posent toujours des problèmes à un territoire, en raison du poids économique et social que détient l’entreprise.  Par ailleurs, les changements des modèles productifs se traduisent par la diffusion des réseaux d’entreprises et de sous-traitance, la flexibilité de l’organisation, la diversification des relations d’emploi, des relations plus transversales, avec des entreprises qui s’inscrivent non seulement dans des filières verticales d’activité mais dans des relations horizontales complexes avec leurs sous-traitants, dont beaucoup sont situés sur leur territoire. Cela amène des discussions sur le comment régler, sur un territoire, les liens entre les entreprises et leurs sous-traitants, sur le comment organiser des relations qui ne sont pas seulement commerciales, puisqu’il y a la question des hommes et des femmes, des travailleurs… Pour toutes ces raisons, le dialogue social territorial, les régulations locales se développent en France comme dans la plupart des pays d’Europe depuis les années 1990, en s’élargissant à de nombreux domaines, à partir de l’économie, de l’emploi, du travail, du développement économique, et des questions sociales.   

Quel est l’intérêt du dialogue social dans une collectivité locale ?  

Qu’il s’agisse d’une collectivité territoriale ou de l’Etat, l’intérêt est le même : le dialogue social permet de prendre des décisions fondées sur des échanges collectifs et argumentés. Il tend à associer des partenaires à des décisions publiques et à tenir compte de la diversité de points de vue et intérêts dans la prise de décision. Du coup, par cette association de partenaires, la charge de la responsabilité des politiques est partagée, ce qui rend plus facile leur application. Un Etat dont l’attitude est régalienne, ou une collectivité qui décide tout « d’en haut » aura plus de mal à appliquer ses politiques. Au niveau d’un territoire, s’il n’y a pas de dialogue, on risque d’avoir  seulement des rapports de force. 

L’équation selon laquelle le dialogue social va de pair avec la performance des organisations (administrations, entreprises, collectivités…) est-elle démontrée ? 

Les recherches menées dans les entreprises indiquent que la participation ou le dialogue social n’empêchent pas tous les conflits. En revanche, ils permettent une discussion sur une multitude de questions qui ont trait à la vie et à l’avenir de l’entreprise. La voix du dialogue social en entreprise n’est pas seulement bonne pour les salariés, parce qu’elle aboutit à tenir compte de leur besoins et aspirations, elle est positive aussi pour l’entreprise, car elle permet d’établir des diagnostics communs sur la situation, d’infléchir des décisions qui traditionnellement relevaient de la seule décision de l’entreprise, de faire partager certaines contraintes économiques.  

Existe-t-il des spécificités de la fonction publique territoriale en matière de dialogue social, par rapport à la fonction publique d’Etat notamment ? 

La spécificité des fonctions publiques, qu’elles soient d’Etat ou territoriale tient au fait qu’elles ne sont pas soumises aux règles générales de la négociation collective et du code du travail sur la négociation collective. Les règles et mécanismes leurs sont propres, à travers les commissions paritaires et les différents organes de représentation de la fonction publique. Cela rend la négociation beaucoup plus compliquée et difficile car, en théorie, une telle négociation n’occupe qu’une place résiduelle. Malgré des progrès, liés notamment à l’action des personnels et des syndicats du secteur public, l’Etat continue souvent à imposer son point de vue surtout dans les périodes de difficultés économiques comme c’est actuellement le cas.  

Dans les collectivités, la conflictualité suit-elle les tendances nationales ? 

On recense relativement peu de conflits du travail dans les collectivités territoriales. Il existe sans doute d’autres canaux d’expression de la conflictualité. Les chercheurs qui travaillent sur la conflictualité sociale mettent en évidence la diminution des conflits ouverts et l’essor concomitant d’autres formes de conflits, d’autres manières de protester dans son travail telles que les manifestations, les pétitions, les mouvements divers au demeurant très mal recensés. Je pense que les collectivités territoriales n’échappent pas à ce mouvement global. 

Quelles sont les grandes caractéristiques du dialogue social territorial ? 

Le dialogue social territorial se caractérise par la grande variété des thèmes qu’il aborde, certains sont assez classiques au regard des traditions de négociation collective comme les conditions de travail, la santé au travail, la gestion des compétences, la formation professionnelle. Mais beaucoup d’autres échappent à la négociation classique de branche et d’entreprise et relevent plutôt de l’action publique à différents niveaux, comme le développement économique local, la prise en charge des questions de déséquilibre sur les territoires, la création d’activités, l’innovation technologique, la régulation des temps sociaux, ou encore ce qui touche le fonctionnement des marchés du travail (insertion des jeunes ou de populations fragilisées, lutte contre l’exclusion sociale, les discriminations, le travail au noir, mobilité…) . Dans certains cas, le dialogue social se situe dans une logique d’extension des droits, pour faire bénéficier les salariés d’entreprises petites et artisanales de droits sociaux, comme les chèques restaurant ou les comités d’hygiène et de sécurité par exemple. 

Comment se réalise le dialogue ? 

Le dialogue social territorial s’appuie en général sur l’identification des problèmes à résoudre et sur une discussion sur cette base. Ce dialogue s’appuie aussi sur des dispositifs, comme les comités de pilotage ou les groupes de travail, des formes diverses de contractualisation et de convention qui lient les collectivités territoriales aux entreprises, associations, syndicats, acteurs divers qui mettent en œuvre des actions. Les agences de développement jouent un rôle crucial d’intermédiaire entre les différentes catégories d’acteurs, et d’interface entre des dispositifs et des institutions. Elles sont le lieu par excellence de valorisation des compétences stratégiques des territoires, c’est en leur sein que se réalisent coopération entre les acteurs et mutualisation des moyens. 

Le dialogue social territorial est-il de plus en plus « multi-acteurs » ? 

Assurément ! La multiplicité des acteurs et le partenariat public-privé sont deux caractéristiques du dialogue social territorial. Participent à la régulation territoriale, en fonction des projets et actions, des collectivités territoriales, des services déconcentrés de l’État, des entreprises, des organisations patronales et syndicales, des organisations consulaires comme les chambres de commerce, des ONG, des associations diverses comme les comités d’usagers, des organismes de formation, des cabinets d’experts, des coopératives, des universités… Par exemple, sur les questions d’emploi et de formation professionnelle, les Directions départementales du travail prennent des initiatives intéressantes, comme la mise en place de maisons des saisonniers. En effet, pour cette catégorie de personnel ne se posent pas seulement des questions de salaire et de contrat de travail, mais aussi de logement et de transport, particulièrement difficiles à régler dans les zones touristiques. Ce type de dialogue impliquant des partenaires très divers n’aboutit pas à un accord collectif au sens strict du droit du travail, mais à la mise en place de dispositifs, avec des formes de contractualisation.  

Ces dispositifs reposent donc sur une autre relation à la règle et au droit que les conventions collectives ? 

Le résultat de ce dialogue est en tout cas beaucoup moins contraignant qu’un accord, même s’il y a accord et, d’une certaine manière, est un engagement pour construire quelque chose. Il ne s’agit plus d’accords collectifs de travail au sens du code du travail, mais de dispositifs, de chartes, de définition de programmes de formations. Certains caractérisent ces formes de régulation en utilisant le terme de « soft law », c'est-à-dire de droits non contraignants. Les « pactes territoriaux » qui ont été mis en place dans nombre de pays européens constituent un exemple de cette régulation. 

Quel est le rôle des collectivités territoriales dans ce dialogue ? 

Il est extrêmement important. En fonction de leurs compétences, elles peuvent être à l’initiative de discussions sur l’emploi, la formation, l’insertion, la validation des acquis de l’expérience, ou d’autres thèmes ; elles peuvent ensuite favoriser cette régulation collective avec d’autres acteurs ; puis financer un certain nombre de projets et d’actions. Elles sont bien davantage qu’un relais, elles occupent souvent un rôle majeur. 

Les syndicats investissent-ils davantage les scènes locales ? 

L’investissement au niveau local se renforce, tout en demeurant assez limité, parce que les syndicats sont faibles en France et n’ont pas toujours les moyens de dégager des responsables pour s’occuper des affaires territoriales. Ces responsables restent un peu isolés, et leur légitimité peut être contestée par rapport aux responsables d’entreprises ou à ceux des branches. Lorsque les syndicats défendent le maintien de services publics forts, ils s’appuient généralement sur la mobilisation de groupes professionnels comme les cheminots, fortement syndiqués. Ils peuvent aussi favoriser les liens avec les populations locales et les usagers en étant à l’initiative d’une concertation locale entre collectivités territoriales, syndicats du service public et usagers. Si la CGT et la CFDT tendent à de telles actions, par contre FO rejette par principe ce qui relève de la territorialisation (notamment au niveau régional), ce qui explique qu’elle soit très en retrait concernant le dialogue social territorial multi-acteurs, et s’implique peu dans une négociation sociale qui sort du modèle classique de la convention collective… 

Pour quelles raisons ? 

FO considère que seul le Département est un cadre républicain, la Région s’inscrit dans un horizon européen et fédéral dont elle désapprouve l’orientation.   Existe-t-il en France des traditions de dialogue social, des territoires qui savent mieux dialoguer que d’autres ?  Les analyses montrent que le dialogue social est particulièrement actif dans l’ouest de la France (Bretagne, Poitou-Charentes, Pays de Loire) et dans la région Rhône-Alpes. C’est probablement lié au fait que ces territoires n’ont pas eu de mode de développement industriel autour de la très grosse entreprise, ce qui a donné une forme spécifique aux rapports sociaux et de coopération.

Quels sont les enjeux d’avenir du dialogue social territorial ?  

L’enjeu prioritaire est de renforcer le dialogue social territorial pour le rendre moins instable, lui donner plus de régularité. Même si une certaine institutionnalisation est souhaitable, ce dialogue doit continuer à s’inscrire dans des dispositif qui restent souples. Il associera des acteurs autour de projets tournant autour de l’innovation, du développement économique local, de la formation et de compétences territoriales. Cette question des compétences à mobiliser pour répondre aux besoins de développement des territoires prendra de l’ampleur, car il faut former, mais aussi renouveler les compétences sur un territoire. L’idée est de valoriser les compétences des personnes dans le cadre d’un territoire, de pouvoir les mobiliser dans plusieurs activités, de penser les parcours des personnes, leur mobilité et leur apporter des garanties, ce que l’on appelle la sécurisation des parcours professionnels.
Une autre question qui s’est posée récemment est celle de l’association des organisations syndicales et patronales aux pôles de compétitivité, à côté des industriels et collectivités territoriales, pour donner plus de force au dialogue qui se noue et appréhender plus concrètement les questions des conditions de travail et d’emploi des salariés comme celles de leur formation.

Les syndicats désirent-ils participer à ces pôles de compétitivité ? 

Ils sont de plus en plus intéressés, notamment les deux premières centrales, la CGT et la CFDT, qui regrettent souvent de ne pas être associées. La CFDT a été avant la CGT intéressée au fonctionnement des territoires, du fait de sa problématique d’emploi et de sa réflexion sur la question du partage du travail ; la CGT est aussi très revendicative sur les pôles de compétitivité, pour être dedans, être associée aux discussions, voire aux décisions qui sont prises, pour défendre l’aspect humain, la formation, les compétences. Cette évolution amène les deux centrales à privilégier les commissions paritaires locales, dont la possibilité de mise en place a été renforcée par la loi de 2004. Un article de loi (L 132.30) ouvre même la possibilité au niveau local de mettre en place des commissions professionnelles ou interprofessionnelles en charge de questions d’intérêt local, à même de négocier et conclure des accords. Cela ouvre des perspectives intéressantes.