Un site géographique exceptionnel

      Parmi les éléments décisifs qui ont suscité la décision des experts de l'ICOMOS, figure la topographie particulièrement intéressante du site lyonnais. Celui-ci présente une configuration peu répandue dans le monde avec ses deux collines, celle de Fourvière, 'la colline qui prie', et celle de la Croix-Rousse, 'la colline qui travaille'. Mais son unicité provient également de sa position puisqu'il est sis au confluent de deux fleuves, le Rhône et la Saône. Une seule autre ville importante dispose d'un site similaire, sans pour autant montrer une richesse patrimoniale équivalente : la ville de Pittsburgh aux Etats-Unis. Michel Noir, ancien maire de Lyon et poète à ses heures, parle ainsi de la Saône comme d'un « fleuve féminin, dont les berges sont colorées en jaune et en ocre », en opposition au Rhône, « masculin, dont les couleurs dominantes sont le bleu et le vert ».

      

Plan Joubert de 1773

Archives municipales

      Civilisation de marchands, bourgeoisie entreprenante, la société lyonnaise a su, depuis la création de Lugdunum ²⁶  en 43 avant J.C., s'adapter à la spécificité du paysage, des rivages et de sa place centrale au sein de l'Empire Romain, tout en modelant l'environnement selon ses aspirations.

La continuité de l'installation urbaine

      Ce deuxième critère constitue probablement le trait le plus particulier de la ville en matière de richesse historique et architecturale, sa qualité dominante. Outre la beauté de sa vieille ville, Lyon possède un centre qui n'a jamais été dénaturé par les constructions industrielles, mais présente surtout, à travers ses bâtis, une richesse et une harmonie architecturale alliant des styles et des époques successives sur un même ensemble urbain. Alors que dans la plupart des villes européennes, le centre-ville s'est développé en se construisant sur lui-même, le centre de Lyon s'est reconstruit au cours des siècles en se déplaçant vers l'Est, laissant un témoignage visible de plusieurs périodes, chaque siècle se nourrissant des ouvrages du passé et s'intégrant au bâti existant. Avant que la ville ne s'étende sur la rive gauche du Rhône à partir du siècle dernier, Lyon s'est développée pendant quasiment 2000 ans à l'intérieur d'un territoire qui correspond à peu près aux remparts de l'an Mil, et qui constitue aujourd'hui les 500 hectares du site historique.

      Pourtant différents les uns des autres, disposant chacun d'un esprit qui leur est propre, les quartiers inscrits au Patrimoine mondial contiennent tous les traces d'époques diverses. Sur les pentes de la Croix Rousse, la période antique de la 'table Claudienne', côtoie l'empreinte de l'implantation de congrégations religieuses au XVII^éme siècle et les illustres ateliers des Canuts construits dans la première moitié du XIX^éme, lors de l'essor considérable de la soierie. « La Presqu'île est, sans doute, le secteur du site classé qui a le plus évolué » ²⁷ . Cette partie du site, dont l'inscription a été la plus mal comprise par les Lyonnais, représente en effet le plus grand nombre d'époques. Figurent ainsi le XVII^ème siècle et les travaux de rattachement du quartier d'Ainay au reste de la Presqu'île initié par Antoine-Michel Perrache ; les XVII^ème et XIX^ème siècles avec l'aménagement de la place Bellecour et la percée de larges avenues ; mais également le XX^ème siècle dont une illustration incontournable est l'Opéra de Jean Nouvel. On trouve également les théâtres gallo-romains et la basilique du XIX^ème siècle sur la colline de Fourvière. Enfin le Vieux Lyon adopte son visage actuel au XVI^ème siècle suite à la croissance économique rapide et à la poussée démographique du XV^ème siècle, pour constituer aujourd'hui l'illustration par excellence de la période Renaissance.

      Il paraît de ce fait évident que les experts de l'Unesco n'ont pas élu la Capitale des Gaules tel un 'exemple éminent' de patrimoine figé représentant un moment donné de l'histoire, mais tel un 'exemple éminent d'établissement humain', telle une 'ville à caractère évolutif exemplaire' ²⁸ . La ville a ainsi été inscrite comme une matière en mouvement.

L'inscription d'un patrimoine de vie

      « Le site urbain demeure un lieu vivant de la cité et un témoignage très original de continuité entre la vie humaine, spirituelle et matérielle » ²⁹ . Cette dernière caractéristique est particulièrement intéressante de par l'illustration qu'elle fournit du changement enregistré dans la façon d'appréhender les lieux patrimoniaux. L'Unesco a ainsi beaucoup insisté sur le fait que le site historique de Lyon, au coeur de la ville, n'est pas "muséifié".

      A la différence des autres villes figurant parmi la Liste du Patrimoine mondial, la capitale rhodanienne, tout comme Edimbourg et Lviv respectivement inscrites en 1997 et 1998, n'a pas été reconnue en tant que ville monumentale, mais au titre de lieu de vie et d'habitat. Contrairement à Carcassonne par exemple, la vie continue à se développer aujourd'hui à l'intérieur du site. « On y habite quelle que soit sa couche sociale, on y travaille, on y crée, il y a des événements... » ³⁰ . Actuellement près d'un quart de la population lyonnaise vit sur le territoire désormais promu par l'Unesco. Il paraissait important dans la vision des experts que Lyon continue à se développer, à se construire, c'est à dire à poursuivre la continuité de son installation urbaine. Il appartient donc à la Cité des Canuts de faire perdurer la création urbaine, de conserver cette dualité du passé tourné vers l'avenir, comme le souligne le slogan "2000 ans de mémoire vive pour inventer le futur" accompagnant les cartes de voeux 1999 de l'Office du Tourisme du Grand Lyon.

      Cette dimension et ses enjeux n'ont pourtant pas bien été saisis par les Lyonnais. Si le poids de l'histoire et la richesse architecturale font partie des justifications invoquées lors de l'étude effectuée par la CCIL en février 2000, le caractère unique et l'aspect vivant du site n'ont en effet pas été perçus comme des arguments de poids. Cependant, la plupart des personnes interrogées conçoivent à raison l'effet 'Patrimoine mondial' comme un bénéfice à la fois économique via le tourisme, esthétique et culturel via les travaux d'embellissement et les animations induits par cette reconnaissance.

Le critère de l'authenticité

      Au niveau mondial, l'Organisation des Nations Unies pour l'Education, la Science et la Culture engage des actions d'ensemble visant à faire apparaître et à organiser la protection des éléments patrimoniaux de 'valeur exceptionnelle pour l'Humanité'. « Les critères relatifs à l'inscription des biens sur la Liste du Patrimoine mondial ont été élaborés en vue de permettre au Comité du Patrimoine mondial d'apprécier en toute indépendance la valeur intrinsèque d'un bien » ³¹ . L'Unesco souhaite, par l'inscription qu'elle a créée, attirer l'attention de la communauté internationale sur la diversité et la richesse des possessions de la planète. Les patrimoines, notamment culturels, sont des points de références, des signes de l'identité de chacun. Il convient donc à chaque Etat partie recevant l'honneur de figurer parmi cette Liste, de tout mettre en oeuvre afin de préserver l'authenticité des critères qui lui ont permis d'atteindre un tel label, et d'empêcher toute dénaturation de l'esprit qui animait le site concerné. Il s'agit donc pour Lyon, d'une part de ne pas exclure les habitants du lieu de vie que constitue le site historique au profit d'un tourisme effréné, et d'autre part de perpétuer l'oeuvre de ses prédécesseurs en poursuivant une évolution alliant conservation du passé et modernité.

La protection, la mise en valeur et l'information : des ambiguïtés à savoir gérer

      Si l'inscription au Patrimoine de l'Humanité fait incomber la protection du site à la responsabilité collective internationale, ceci ne signifie en aucune mesure l'absence d'une responsabilité locale impliquant à la fois les pouvoirs publics et les habitants des lieux concernés. Pour obtenir et conserver cette reconnaissance prestigieuse, les Etats doivent, conformément aux textes, s'engager à protéger, mettre en valeur et faire connaître leur patrimoine en général, et plus particulièrement les secteurs jugés de valeur universelle. En effet, l'Unesco invite, par l'intermédiaire de mesures, chaque Etat partie à mettre en place, sur son territoire, des procédures appropriées. La participation des populations locales à ces actions de sauvegarde est en outre vivement encouragée.

      La Convention indique ainsi :

« Chacun des Etats parties reconnaît que l'obligation d'assurer l'identification, la protection, la conservation, la mise en valeur et la transmission aux générations futures du patrimoine culturel et naturel, lui incombe au premier chef. Il s'efforce d'agir à cet effet, tant par son propre effort au maximum de ses ressources disponibles que, le cas échéant, au moyen de l'assistance et de la coopération internationale dont il pourra bénéficier, notamment aux plans financier, artistique, scientifique et technique. »

      Veiller à la non-dégradation du site historique ne constitue pas vraiment une obligation très contraignante pour la Ville, l'Etat et leurs partenaires. Bien qu'aucune protection légale spécifique ne couvre le territoire inscrit sur la Liste du Patrimoine mondial, une série de zones de protection se recoupent et toutes réunies, s'étendent à la majeur partie du site. En effet, le quartier du Vieux Lyon constitue, depuis 1964, le premier secteur sauvegardé en France en vertu de la loi Malraux (1962) et bénéficie, à ce titre, d'un plan de sauvegarde et de mise en valeur. Sur l'autre rive de la Saône, les pentes de la Croix Rousses ont été intégrées, dès 1995, dans une Zone de Protection du Patrimoine Architectural Urbain et Paysager (ZPPAUP) en vertu d'une loi de 1983. Un grand nombre de monuments et de bâtiments lyonnais est d'autre part protégé compte tenu de la loi de 1913 sur les antiquités. Ces éléments ont permis aux experts de constater une certaine volonté de conservation du centre historique, constat renforcé par l'observation de l'activité de plusieurs organismes bénévoles en la matière. La qualité de l'architecture des bâtiments et de l'environnement doit donc continuer d'être préservée mais il n'y a pas à proprement parler de contraintes ou de règles nouvelles. L'Etat doit toutefois être « à tout moment (...) en mesure de prévenir et de faire face aux multiples menaces qui pèsent sur son patrimoine » ³² . A titre d'exemple, nous pouvons citer la campagne menée préalablement à l'inscription par la Ville de Lyon et la Renaissance du Vieux Lyon contre les antennes paraboliques dans le périmètre présenté.

      Il appartient ensuite à la Ville et à ses partenaires de poursuivre les actions de mise en valeur antérieurement engagées. Plusieurs grands maires ont géré la ville d'Edouard Herriot jusqu'à Raymond Barre, et ils ont chacun apporté leurs améliorations. A titre d'exemple, Michel Noir a initié des travaux de mise en lumière de l'ensemble du patrimoine urbain lyonnais, tandis que Raymond Barre, qui accorde beaucoup d'importance au rayonnement extérieur de la cité, a signé le 8 décembre 1998 une convention avec l'Etat pour accélérer la restauration du patrimoine. Cette convention finance entre autre le gigantesque projet de rénovation du Musée Gadagne, désormais musée d'histoire de Lyon ; et prévoit la mise en place d'un Inventaire général de l'ensemble du patrimoine urbain de Lyon. Le Conseil Général, quant à lui, s'est investi dans la restructuration et la mise en conformité du Palais de Justice, oeuvre de Pierre-Louis Baltard, située au coeur du Vieux Lyon et illustrant la période néo-classique de l'architecture française. En termes de mise en valeur du patrimoine, l'action départementale peut également s'étendre à l'organisation d'expositions permanentes et temporaires au sein des musées dont le Conseil Général est propriétaire, tel le Musée Gallo-romain, mais il s'agit déjà d'une autre dimension : celle de la transmission de connaissances aux générations futures.

      Mais la protection et la mise en valeur du site, même si elles sont déjà en partie intégrées, ne nécessitent pas moins « à Lyon, une prise de conscience nouvelle de la valeur de ses richesses patrimoniales » ³³ . Pour Régis Neyret, le premier travail des responsables est de sensibiliser les Lyonnais eux-mêmes. En effet, peu de gens comprennent véritablement tous les enjeux de cette inscription ! Or « la protection du patrimoine passe par le développement d'une conscience culturelle et historique au sein de la population » ³⁴ . Les musées en constituent d'ailleurs un vecteur privilégié. L'intérêt, la naissance d'un sentiment de responsabilité individuelle et collective, la prévention contre le vandalisme, et donc l'implication des habitants au processus de conservation, de transmission et de promotion de ce patrimoine à la fois matériel et culturel, proviendront en effet d'une bonne information et d'une bonne communication locale.

      Elevé au rang de Patrimoine mondial, il convient également de porter l'existence de ce bien à la connaissance nationale et internationale. Mais alors apparaît le paradoxe d'un tourisme devenu une réalité incontournable, un levier économique pour lequel le patrimoine culturel et naturel constitue une matière première essentielle. La pression exercée sur le patrimoine et son environnement est considérable lorsqu'il s'agit de tourisme de masse. Il appartient dès lors à chaque collectivité, à chaque Etat, de savoir gérer cette contradiction, de savoir trouver un certain équilibre afin de profiter du potentiel touristique du label tout en respectant le cadre de vie des habitants. En matière de communication, les acteurs disposent d'une certaine liberté d'initiative, initiative qui le cas échéant peut se voir accorder le soutien financier, technique, artistique ou scientifique de l'Unesco. La seule contrainte en ce domaine, consiste en l'apposition, « dans la mesure du possible » ³⁵ , d'une plaque commémorative de l'inscription destinée à informer le public national et étranger.

Une exemplarité à savourer et à assumer

      Au-delà du prestige que cela confère, figurer parmi la Liste du Patrimoine mondial comporte une haute signification. Les sites sélectionnés sont, en effet, choisis pour leur qualité exceptionnelle, mais également en tant que « meilleur exemple possible du patrimoine culturel et naturel de la planète » ³⁶ . Les experts valorisent dans leurs choix l'unicité ou l'exemplarité d'un bien. Lyon, en gardant l'empreinte de tous les âges de l'histoire architecturale et urbanistique, s'élève ainsi au rang de meilleur élève en matière d'établissement humain. Ceci implique quelques responsabilités communes aux critères d'authenticité et à la nécessaire préservation des éléments décisifs qui ont justifié les honneurs de l'accession au titre de Patrimoine de l'Humanité : rester sur la même voie et conserver ce savoir-faire relatif à l'installation d'un tissu urbain révélant une continuité entre le passé, le présent et le futur. A une période où la question de la ville et de son évolution « est partout une question importante », la distinction lyonnaise situe visiblement Lyon au centre de tous ses enjeux de développement. Par la reconnaissance de l'Unesco, la cité a en quelque sorte « une valeur d'exemple à donner, notamment vis-à-vis des villes de pays émergents, et donc une valeur d'exemple à l'échelle de la planète » ³⁷ .

      Si dans l'ensemble, les obligations propres aux règles de l'Unesco sont relativement peu contraignantes, ceci ne signifie pas pour autant que faire face aux enjeux et aux implications d'une telle reconnaissance ne nécessite aucun effort de la part des collectivités locales, notamment en matière de communication. Cette dernière s'affiche en effet comme le corollaire des trois dimensions induites à la signification de l'appartenance au 'Patrimoine mondial de l'Humanité', c'est à dire la préservation de l'authenticité, la protection et la mise en valeur du site, et enfin le 'faire savoir'. Recevoir le label de l'Unesco ne suffit pas en soi ! Et à en croire les enquêtes réalisées et les réactions mitigées des citadins lyonnais au lendemain de l'inscription, tout ne semblait pas acquis. En guise d'illustration des nombreuses interrogations, zones d'ombres et lacunes ressenties par certaines âmes de la cité, voici un extrait des propos recueillis par des journalistes du Progrès, le 4 décembre 1998 :

« C'est du Raymond Barre quoi ! Prestige international. On ne sait pas très bien ce que cela veut dire d'être élu au Patrimoine mondial de l'Unesco. Un label marketing patrimonial pour attirer les touristes ? Une distinction qui engage la ville dans une vraie politique patrimoniale avec une attention particulière à la réhabilitation des quartiers classés ? J'ai parfois l'impression que la parole politique qui consiste à parler de Lyon comme une ville internationale appartient davantage à une intelligentsia lyonnaise qu'au citoyen lambda. On a très bien vu lors de la coupe de monde que les touristes restaient très peu à Lyon. La ville n'a pas l'exubérance, la complexité foisonnante d'une ville qui vit 24 heures sur 24. J'espère que Lyon ne va pas se figer dans cette jolie image de carte postale. » ³⁸ 

      Ces propos suscitent réflexion sur la réelle signification, au-delà de la nécessité, d'une communication sur l'inscription du site historique de Lyon ; sur l'opportunité qu'elle constitue pour la Ville de Lyon et, dans une vision territoriale plus large, Lyon constituant l'un des principaux pôles touristiques du département, pour le Conseil Général du Rhône.

L'occasion d'une 'communication de service'

      Sous certains aspects, la communication publique rejoint par ses méthodes, l'approche publicitaire. « La publicité c'est d'abord ce qui est public. Mais c'est aussi l'ensemble des moyens employés pour faire connaître une entreprise, un produit, un service en exerçant une action psychologique sur le marché » ⁴⁰ . Tout comme une entreprise, l'institution publique vend ses produits, qui sont en l'occurence ses actions, ses projets, les services qu'elle rend à la collectivité : elle les met en avant afin de susciter une certaine adhésion de la part des usagers. La communication territoriale n'est pas gratuite, sa mission n'est pas seulement d'informer, mais également de sensibiliser, d'amener le citoyen à s'intéresser aux accomplissements de la collectivité, pour enfin les lui faire approuver et épouser. En ceci, la communication publique adopte le schéma du 'Learn, Like, Do' décrit par Claude Bonnange et Chantal Thomas dans leur ouvrage relatif à la communication publicitaire ⁴¹ . Le message d'une collectivité s'articule ainsi de manière à ce que les personnes puissent être informées, puis séduites, pour ensuite adhérer et adopter une attitude assez favorable à l'égard des actions, des projets et indirectement à l'égard de l'institution en elle-même. La base de l'adhésion demeurant principalement les réalisations concrètes, il importe pour chaque institution territoriale, de communiquer sur son activité et son dynamisme.

      Ainsi, bien que la Ville de Lyon et ses mairies d'arrondissements aient affiché, lors l'organisation d'une séance de présentation et d'explication de l'inscription de Lyon au Patrimoine mondial à l'occasion des Journées du patrimoine, la volonté de « permettre aux hôtes français et étrangers de mieux comprendre le site historique de Lyon » ⁴² , l'animation se dirigeait simultanément vers les Lyonnais dans l'optique de promouvoir les résultats d'une candidature impulsée par la Mairie. Le succès du dépôt du dossier lyonnais auprès des instances de l'Unesco a ainsi permis à la Ville de Lyon, la mise en valeur de son action ainsi que la démonstration de son activité, de son dynamisme. Cette dimension plus 'interne' ou locale de la communication publique, explique d'autre part les divergences qu'il peut exister dans l'appréhension de l'événement par les deux institutions que sont le Conseil Général et laVille. En effet, alors que la Ville de Lyon a concouru activement à la construction du projet de candidature et au rassemblement des pièces nécessaires à la présentation officielle du dossier auprès du Comité du Patrimoine mondial, le Conseil Général semble avoir fait preuve d'un degré d'implication moindre comme le montreront les analyses qui ont fondées cette étude. Ceci explique partiellement une certaine discrétion du Département concernant la communication et la recherche d'une certaine reconnaissance publique sur ce thème. Agissant comme un révélateur, la communication vient « faire comprendre les répartitions des responsabilités, en mettant de l'avant la place respective des initiateurs des projets et celle de leurs partenaires » ⁴³ .

      Un premier niveau de communication consiste donc à énoncer les faits, les réalités. L'inscription a ainsi octroyé l'aubaine d'une communication sur l'action et non sur la promesse. Mais si la distribution des rôles respectifs de chaque collectivité intervient dans la définition de stratégie de communication sur un thème ou événement spécifique, l'efficacité de toute communication publique doit également être mesurée en fonction d'une aire de crédibilité. Nous pouvons ainsi rapprocher la force de conviction et d'attraction d'un message sur un individu à « celle qui retient l'électron prés du noyau atomique. Plus l'électron est éloigné de son centre d'attraction, plus il peut en être facilement détaché » ⁴⁴ . Une attention toute particulière doit dès lors être portée aux espaces respectifs de communication des différents échelons territoriaux (Commune, Département, Région,...). En cas de superposition des périmètres d'influence, la règle de la proximité est souvent reine. La proximité rend visible les responsabilités ! Lorsque survient un événement, tel l'accession du Site historique de Lyon à la Liste du Patrimoine mondial, l'échelon administratif le plus proche, le plus restreint, bénéficie, chez les habitants, d'une plus grande légitimité pour communiquer sur le sujet. Même sans prendre en compte la notion d'implication, l'opportunité de l'élaboration d'une stratégie spécifique de communication sur le site promu s'avère inégalement répartie. Comme le souligne Christophe Noël, directeur du service communication au Conseil Général, bien que Lyon soit la préfecture du Rhône, il convenait davantage à la Ville qu'au Département de s'investir sur le thème ⁴⁵ .

      Depuis la décentralisation, les collectivités ont obtenu de nouvelles prérogatives mais elles ont dû simultanément construire leur "territoire de légitimité", c'est à dire faire comprendre la légalité de leurs interventions sur tel ou tel segment de la vie locale, sur telle ou telle aire géographique. « Une fois cette légitimité installée, le message de la collectivité devient plus efficace. La légitimité est donc tout autant un objectif, qu'un instrument de la communication locale » ⁴⁶ . Or les Départements connaissent quelques difficultés en ce domaine, tout particulièrement lorsqu'ils sont calqués sur un tissu urbain dense comme le Rhône -environ 90% de la population rhodanienne est citadine. Fabrice Scuiller, chargé de la communication et des relations presse à l'Assemblée des Départements de France (ADF), convenait à cet effet : « Partout où il y a un tissu urbain très fort, le Conseil Général a peut-être un peu de mal à trouver sa place en matière de communication » ⁴⁷ . Dans ces environnements, les habitants ont plutôt tendance à s'identifier à leur cité ou commune et à rattacher de nombreuses actions à la Ville. « Il y a presque un contact affectif entre le citoyen, l'habitant et sa Mairie qu'il n'y a pas vis à vis du Conseil Général » ⁴⁸ . Phénomène qui renforce en quelque sorte la légitimité et l'efficacité d'une communication de la Ville sur le site historique inscrit.

      L'impact des missions et des compétences doit également être souligner. Selon Eric Zajdermann, manager de Strateus, agence de communication, « même si une collectivité donnée ne dispose pas de toute l'autorité sur les différentes sphères d'action territoriale -la Région, le Département, et la Ville ont des champs de compétences différents- elle a, dans l'esprit des citoyens, une responsabilité. Et les occasions de se voir interpelée et remise en cause sont multiples » ⁴⁹ . Cette approche pourrait laisser croire à une opportunité comparable de communication, sur le thème de la reconnaissance de l'Unesco, pour le Conseil Général et la Ville de Lyon. Mais une telle analyse paraît simpliste et insuffisante. Il convient, en effet, d'aborder toute communication publique en terme d'intérêt à traiter plus ou moins profondément tel ou tel sujet. Communiquer pour communiquer ne suffit pas, il s'agit de montrer la pertinence des choix effectués et des actes accomplis dans le cadre de la mission globale de la collectivité.

      Le rôle de l'équipe municipale demeure l'animation et la gestion des affaires de la cité, ainsi que la réalisation du projet et des promesses annoncées dans le plan de mandat du maire en place. Dans ce cadre, il appartient bien à la Ville, et il est même nécessaire à celle-ci d'adresser de nombreux messages, à l'interne comme à l'externe, concernant la reconnaissance de son site historique par les experts de l'Organisation des Nations Unies pour l'Education, la Science et la Culture. Ceci est d'autant plus vrai, que le site recouvre une grande partie de sa superficie et qu'il s'agit de l'aboutissement d'un projet s'inscrivant pleinement dans la recherche de rayonnement international proclamée par Raymond Barre, actuel maire de Lyon, dès son entrée en fonction.

      En revanche, l'intérêt d'une telle communication et d'une telle promotion n'est assurément pas le même pour le Conseil Général du Rhône. En effet, si Lyon fait bien sûr partie du territoire de compétence du Département, l'ensemble des responsabilités et le rôle de ce dernier s'élargit à un territoire beaucoup plus vaste. Le Conseil Général dispose bien évidemment de compétences en matière de patrimoine ; compétences auxquelles s'ajoute, pour le Département du Rhône, la vocation à faire vivre et faire connaître les sites de Fourvière et des vestiges gallo-romains, ainsi que les quatre musées de la région lyonnaise qui sont en sa possession. Mais il essaie, de par sa mission principale, de rétablir un certain équilibre entre milieu urbain et milieu rural, entre la ville centre et l'ensemble des communes rhodaniennes. Il tente ainsi d'intervenir davantage hors de Lyon, même si comme nous l'avons vu, le Conseil participe à certaines actions sur Lyon. L'inscription de la préfecture du département au Patrimoine mondial de l'Unesco constitue, de ce fait, un élément intéressant à promouvoir, mais il ne s'inscrit pas vraiment dans son plan global de développement et donc de communication, tel qu'il sera analysé ultérieurement.

      Les administrations publiques ont donc bien compris l'intérêt qu'elles avaient à communiquer pour mieux faire ressortir et comprendre leurs activités, afin d'être davantage appréciées par l'opinion, et donc plus crédibles dans l'exercice de leur mission. La concurrence entre collectivités locales n'est cependant pas exacerbée au point de sacrifier toute cohérence, toute adéquation entre action et communication.

L'occasion d'une 'communication institutionnelle'

      Promouvoir une collectivité, c'est promouvoir ses composantes humaines, sociales, culturelles, économiques, patrimoniales, etc., mais c'est aussi promouvoir l'identité d'une institution. Le fractionnement des responsabilités provoquées par la décentralisation a renforcé la nécessité du développement d'une image interne et externe pour chaque collectivité, pour chaque institution ; d'une image qui légitime ses actions. « L'effort de communication va [donc] consister à maîtriser cette image pour qu'elle corresponde au plus près à la représentation explicitement construite par la collectivité » ⁵⁰ . L'inscription du site historique de Lyon a ainsi conféré à la Ville l'occasion de réaffirmer sa représentativité et sa personnalité, de la même manière qu'elle a offert au Département l'opportunité de se reforger une identité.

      Lors d'un entretien Régis Neyret affirme : « Pour l'instant, le Patrimoine est vraiment un des très rares éléments sur lequel il y a une quasi-unanimité » ⁵¹ . Communiquer sur un thème aussi rassembleur offre ainsi à la municipalité la possibilité de revaloriser son identité, de mettre en avant une image plus positive, plus démocratique de l'institution 'Ville de Lyon'. Le succès de la candidature lyonnaise pouvait de surcroît émettre l'hypothèse de la découverte d'une sorte de 'formule gagnante'.

      La Ville de Lyon a ainsi beaucoup insisté, via les discours de Raymond Barre, son site Internet et les articles parus dans LyonCité, sur le vote presque unanime ⁵²  au Conseil municipal du lancement d'un appel d'offre international et de l'investissement d'un budget de 45 millions de francs, dans la perspective d'un plan de communication triennal visant à remodeler l'image de Lyon suite à l'inscription de son site historique au Patrimoine de l'Unesco. Cette quasi-unanimité permet de souligner la prise en compte de toutes les tendances politiques présentes au sein du Conseil dans le processus de décision, et de forger ainsi l'image d'une démocratie locale pleinement opérationnelle. Ce vote à l'unisson transmet également l'idée d'un dépassement des clivages politiques. Ce qui signifie, en quelque sorte, un certain détachement des membres de l'équipe municipale, à la défense de leurs intérêts, des intérêts de leurs clans politiques, au profit de l'intérêt général, c'est-à-dire d'un avenir solide et viable. De l'aspect collectif de la décision émane ainsi une unité et donc un potentiel accru de construction d'une identité propre à l'institution en elle-même. L'accession au label de l'Unesco souligne d'autant plus la performance de l'esprit d'entreprise de cette entité.

      La composition d'une équipe de projet alliant de nombreux membres locaux extérieurs à la municipalité permet également à une Ville telle que Lyon dont la réputation demeure peu coopérante en matière de communication, de transmettre l'image d'un fonctionnement plus collégial et plus partenarial. Bien que Lyon n'ait, de l'avis de Régis Neyret, « pas beaucoup l'habitude, (...) pas assez l'habitude de travailler avec les autres collectivités » ⁵³ , la Ville a tendance à davantage mettre en avant ses partenaires -surtout privés- lors de la présentation de sa nouvelle campagne de communication et du déroulement de l'inscription -de la constitution du dossier jusqu'à la reconnaissance suprême. Initiatrice et principale actrice du projet, la municipalité a en effet coopéré avec de nombreux acteurs. Parmi ceux-ci figurent d'autres collectivités telles le Département et la Région ; des services déconcentrés de l'Etat tels la DRAC ; avec l'Office du Tourisme du Grand Lyon ; la COURLY ; des établissements publics, parapublics ou privés tels l'ERAI ou l'ADERLY ; mais aussi avec le milieu associatif, la RVL ayant notamment joué un rôle crucial pour cette candidature ; et des partenaires privés (entreprises, restaurants, hôtels,...). Grâce à la présentation d'un groupe hétérogène et non pas du seul Conseil municipal, le citoyen est ainsi moins susceptible de ressentir l'inscription du site historique et cette volonté affichée de s'en prévaloir comme l'unique résultat de préoccupations appartenant à une intelligentsia ou à des élus. La reconnaissance de l'Unesco peut donc également être perçue comme l'aboutissement d'un fonctionnement plus démocratique, impliquant de nombreux acteurs dans le processus de mise en place du projet, et de prise de décision.

      Pour Kevin Lynch, il ne faut pas « considérer la ville comme une chose en soi, mais en tant que perçue par ses habitants » ⁵⁴ . L'image de l'institution confère au pouvoir son effectivité en lui attribuant un caractère plus ou moins légitime. Ici, le fonctionnement de la cité présenté comme plus démocratique alloue une image positive à la municipalité et à ses dirigeants, une image de dynamisme et de réussite.

      A l'heure où les tous les Départements de France se réunissent pour mener une campagne de communication nationale dont l'objectif est de mieux faire connaître l'institution départementale, d'en donner une image plus cohérente, l'inscription du site historique de Lyon et l'implication, certes seulement indirecte, du Conseil Général du Rhône pouvaient constituer une occasion supplémentaire de valorisation institutionnelle et d'exposition des compétences du Département en matière de patrimoine. Au lendemain d'un débat récurrent sur la nécessaire pérennité de cet échelon territorial, et au moment de la préparation d'un acte II de la décentralisation rappelant, entre autre, son rôle et sa place, Le Courrier des Départements parle même d'une « ardente obligation de communiquer » ⁵⁵ . L'ADF (Assemblée des Départements de France) justifie la campagne de communication dont elle est l'initiatrice, en affirmant : « La communication étant, en elle-même, associée à l'idée de dynamisme, les Départements se devaient de prendre la parole. [Leur] trop grande modestie en communication risquerait de [leur] coûter cher en terme d'image. (...) Il nous faut donc affirmer plus que jamais la modernité et l'efficacité de l'action des Départements » ⁵⁶ .

      Entre les grandes Villes et les Régions, l'institution souffre, en effet, d'un déficit de notoriété auprès du grand public. Alors que les Départements semblent en bonne santé compte tenu de la croissance de leurs budgets, les fonctions fondamentales et les domaines d'action de ces collectivités demeurent assez mal connus. Selon un sondage effectué en septembre 1989 à la demande de l'Institut de la Décentralisation, 62% contre 29% des Français en 1988, préférait la Région au Département, lorsqu'on leur demandait qu'elle était l'entité politique et administrative d'avenir. L'écart était encore plus fort entre la Commune et le Département puisque pour 50% des citoyens, le conseiller général de leur canton leur était inconnu, contre 6% dans le cas du maire. Les attributions de ce dernier étaient connues de 75% des personnes interrogées, tandis que 4% seulement étaient capable de définir le rôle du président du Conseil Général ⁵⁷ . Ces chiffresmériteraient d'être actualisés, mais faute d'enquête plus récente, il peut être supposé que la situation demeure aujourd'hui relativement semblable puisqu'en 1999, 1500 élus départementaux ont témoigné de leur volonté de rénover fortement l'image de l'institution départementale ⁵⁸ . Par ailleurs, ces difficultés à se faire connaître perdurent à en croire les propos de Fabrice Scuiller, chargé de la communication et des relations presse à l'ADF, et ce tout particulièrement auprès des citadins : « Ils [les conseillers généraux] sont très peu connus en milieu urbain ! On ne connaît pas plus le trentième conseiller municipal de la Ville, mais il y a le maire qui a une identité forte ! ». Un inconvénient parmi d'autres réside dans l'existence d'une difficulté sémantique pour les Conseils Généraux. Le terme 'd'élections cantonales' explique entre autre que « les électeurs ont du mal à savoir à quoi servent vraiment ces élections. De même, ils ne saisissent pas bien ou se désintéressent des compétences et domaines d'action des Conseils Généraux dont la dénomination n'indique pas vraiment qu'ils ont pour mission de gérer les départements » ⁵⁹ .

      L'institution départementale a donc besoin de communiquer pour se faire connaître ou reconnaître à l'échelon local et au niveau national. Ainsi la campagne de communication lancée par l'ADF s'annonce complémentaire de la communication locale de chaque Conseil Général. Chacun des 102 Départements doit de ce fait poursuivre ses efforts afin de se construire une image institutionnelle plus forte. Pourtant le Conseil Général du Rhône ne semble pas avoir saisi l'opportunité de se faire entendre sur un thème qui lui est pourtant cher : le patrimoine ⁶⁰ . L'institution rhodanienne développe de nombreuses actions sur l'ensemble de son aire territoriale : elle agit surtout en dehors mais également sur la Ville de Lyon. L'inscription au Patrimoine mondial de l'Humanité aurait pu constituer un tremplin pour montrer l'existence et la présence du Conseil Général en matière de culture et de patrimoine, ainsi que dans de nombreux domaines, par l'intermédiaire, le plus souvent, de subventions. En réaffirmant son rôle, il aurait peut-être concouru à redonner une image plus forte, plus marquante de l'institution. Cependant, le Conseil Général du Rhône semble privilégier la cohérence de la communication dans cette zone de recoupement territorial que constitue l'agglomération lyonnaise. Il ne fait pas de la reconnaissance internationale de sa capitale, un enjeu identitaire ou un thème de communication institutionnelle pure, comme le dévoilera une étude plus appronfondie de la communication départementale sur le thème, en deuxième partie de ce mémoire.

      Il est ainsi nécessaire de prendre en compte qu'il « est plus difficile d'avoir une vrai politique d'image sur des territoires qui se superposent » ⁶¹ . En effet, si les territoires administratifs sont multiples, les récepteurs en ces zones demeurent les mêmes, la prolifération des sources ne faisant que provoquer une relative saturation, un désintéressement et une incompréhension à l'égard de ces messages. La réception du label de l'Unesco ne dévoile donc pas une même opportunité de 'communication institutionnelle' pour la Ville et le Conseil Général. Néanmoins, les habitants restent à la fois récepteurs de l'image que diffusent les institutions, acteurs de son évolution, et vecteurs de cette image vers l'extérieur. « On oublie trop souvent à quel point les populations qui vivent dans un espace agissent sur l'image de cette espace » ⁶² .

Lyon, un problème d'image et de notoriété

      La reconnaissance internationale que constitue le titre 'Patrimoine mondial' doit débloquer la difficulté d'argumentation qu'il y avait, jusqu'à présent pour la promotion de Lyon. La ville ne bénéficie pas, en effet, d'une image très avantageuse à l'extérieur. Ville géographiquement et scientifiquement bien positionnée, mais dont la jeunesse, le dynamisme et la qualité de vie sont finalement mal perçus, Lyon se voyait associée, le plus souvent à l'image des bouchons, du tunnel de Fourvière et d'une cité austère. Image peu porteuse qui n'incite pas aux longs séjours ! Pour Raymond Barre « le problème de l'image de Lyon est [ainsi] un problème central » ⁶⁵ .

      Eric Ballerin, directeur marketing de l'Office du Tourisme des Congrès, explique ainsi les difficultés ressenties pour la promotion de Lyon sur le plan touristique, la difficulté à trouver une seule image représentative de l'esprit de la deuxième agglomération de France :

« Depuis plusieurs années, notre coeur [celui de l'Office du Tourisme des Congrès] balançait entre 'Lyon, capitale culturelle', 'Lyon, capitale gastronomique', 'Lyon, capitale du tourisme d'affaires', 'Lyon, capitale de la soie', etc. Aucun des slogans, ou aucun des positionnements qui nous venaient à l'esprit n'était suffisamment large et suffisamment rassembleur pour ne pas pénaliser les autres. Puis avec l'inscription de Lyon sur la Liste du Patrimoine mondial, on s'est dit, finalement que c'était 'Lyon, Patrimoine mondial' qu'il fallait mettre sur le devant de la scène. » ⁶⁶ 

      Aucun doute ne subsiste donc sur le fait que le label de l'Unesco ait facilité un argumentaire de vente qui avait du mal à se dégager des clichés, « à sortir de cette gangue qui doit sa composition à la formule 'T+B+C', c'est à dire 'Traboules, Bourgeoisie, Cuisine' » ⁶⁷ , éléments auxquels devrait s'ajouter Guignol. Denis Trouxe, adjoint au maire attaché à la Culture, rappelle ainsi la part de responsabilité des politiques antérieures de promotion de la ville. En effet, outre la création de ce carcan asphyxiant, d'autres erreurs ont été commises en la matière. En martelant, à une période, par exemple, 'Lyon est à deux heures de la mer et de la montagne', on justifiait la cité par la rapidité avec laquelle on la quittait.

      L'inscription de Lyon au Patrimoine de l'Humanité intervient donc tel un antidote contre les maux dont souffrent la ville : l'absence d'une image forte et valorisante, mais également le manque de notoriété. Eric Ballerin explique ainsi : « Plus on se rapproche de Lyon, et plus on a à faire à un problème d'image. C'est à dire que les gens connaissent Lyon, mais n'ont pas l'image que nous souhaitons de Lyon. Et plus on s'éloigne de Lyon, moins on a de problème d'image, mais plus on a de problème de notoriété simple » ⁶⁸ . Il s'agissait de communiquer afin que la ville soit à la fois plus connue et mieux perçue. La reconnaissance de la valeur du patrimoine lyonnais constitue alors un outil, un tremplin qui peut permettre de faire basculer la situation, de satisfaire cette double nécessité en donnant la possibilité de développer une argumentation solide et séduisante.

Des enjeux considérables tant pour la Ville que pour le Conseil Général

      Vendre Lyon et son patrimoine n'est pas uniquement l'apanage de la Ville. Les enjeux d'une communication mettant en valeur le site historique reconnu à l'échelle internationale valent pour chacune des collectivités territoriales comprenant la cité. Si le Conseil Général du Rhône ne peut se polariser sur Lyon compte tenu de la mission qu'il se donne, la capitale rhodanienne fait toutefois partie du département et en demeure le pôle d'attraction principal en matière de tourisme. « Lyon et le Beaujolais, c'est effectivement ce qui fait l'image du département à l'extérieur » ⁶⁹ . Il appartient donc également au Conseil Général, notamment par l'intermédiaire du Comité Départemental du Tourisme (CDT), de se prévaloir de la possession d'un site jugé de "valeur exceptionnelle" par les experts, afin de bénéficier, au même titre que la Ville de Lyon, d'une attractivité touristique et économique renforcée. Sans focaliser la stratégie de promotion touristique sur cette inscription au Patrimoine de l'Unesco, le Conseil Général prévoit ainsi de la mettre à profit lorsque les occasions se présenteront.

      « A regarder aujourd'hui les opérations promotionnelles lancées par les services 'communication' des Pays, des Régions, des Villes ou des promoteurs, on peut considérer que le patrimoine est devenu un excellent argument de vente » ⁷⁰ . Bien sûr, le patrimoine n'est jamais la seule motivation du tourisme et se conjugue avec d'autres vecteurs tels la gastronomie, lesloisirs, etc., mais il demeure néanmoins un des ingrédients importants de l'expérience touristique. En effet, si le patrimoine doit une fière chandelle au tourisme qui a permis d'accélérer sa protection et sa mise en valeur, le patrimoine est, inversement, « un atout essentiel du tourisme, du tourisme culturel surtout, un de ses générateurs principaux » ⁷¹ . L'inscription du site historique de Lyon offre alors un potentiel formidable d'attraction touristique, potentiel d'autant plus important qu'il est lié à un label de renommée internationale. A ce propos, le terme d'opportunité de promotion et d'ouverture vers l'extérieur serait assurément plus adéquate. En effet, la réception d'une telle reconnaissance ne suffit pas, encore faut-il la faire connaître et la valoriser, c'est à dire communiquer. Deux ans après l'inscription, les retombées des efforts de communication accomplis commencent à se faire jour puisque la fréquentation de l'Office du Tourisme aurait progressé de 10% de 1998 à 1999 ⁷² .

      Levier de développement touristique, la signification d'une communication sur le thème de l'inscription du site de Lyon doit également s'analyser en terme de développement économique. Le regain du tourisme -d'affaires ou d'agrément- et donc des animations induites par une telle reconnaissance permet d'envisager la création d'emplois nouveaux -70 à 100 prévus par le Conseil municipal du 20 septembre 1999. Et l'ADF de reconnaître dans une de ses publications mensuelles que « promouvoir l'attractivité touristique des territoires est devenu un enjeu majeur. Parfois considéré dans le passé comme une activité de complément, voire secondaire, le tourisme représente aujourd'hui un secteur économique considérable » ⁷³ .

      Le bénéfice de la promotion touristique ne concerne pas uniquement un secteur bien délimité. « Le développement économique n'est jamais à voie unique » ⁷⁴ ! Il s'agit donc de maximiser les retombées par une stratégie multidimensionnelle. Dans un contexte de concurrence entre grandes villes, et plus largement entre régions dans la conquête du marché européen, la Ville de Lyon et le Département du Rhône semblent tous deux avoir saisi l'opportunité qui s'offrait à eux en matière d'attractivité économique. En permettant de diffuser une nouvelle image, plus flatteuse de la ville, au niveau national et international, cette reconnaissance prestigieuse s'avère un atout considérable pour susciter à la fois la venue de touristes et l'implantation d'entreprises. Communiquer sur l'inscription au Patrimoine mondial et plus largement sur l'image de la ville dans sa globalité, constitue donc un véritable enjeu de développement local, de dynamisme, d'ouverture et du 'rayonnement international' si cher à Raymond Barre.

      Communiquer sur cette reconnaissance signifie simultanément communiquer sur l'esprit qui anime la cité, sur la qualité de vie et la richesse culturelle de Lyon et constitue, de la même façon, un atout supplémentaire sur le plan politique et dans le domaine de la culture. La ville fait ainsi parler d'elle et attirera, vraisemblablement, artistes et congrès internationaux -comme le G7, par exemple- à se produire à Lyon.

      La mise en avant des notions d'attractivité touristique, économique, politique et culturelle, fait alors apparaître la diversité des enjeux d'une communication dont la finalité se tourne essentiellement vers l'extérieur, dans une volonté d'ouverture et de dynamisme.

      Cette communication, principalement dirigée vers l'extérieur, ne peut toutefois pas faire l'économie d'une étape préalable d'information et de sensibilisation du public local. Des Lyonnais, et de manière plus générale des Rhodaniens dépendra l'efficacité des stratégies déployées en externe par les collectivités. Les populations locales sont les ambassadrices de leur ville ou département. Tout individu étranger à la région lyonnaise ne sera pas convaincu de la valeur exceptionnelle d'un site dont les principaux concernés ne sont ni fiers, ni même informés de l'inscription ; de la qualité de vie et d'une richesse culturelle auxquelles les habitants ne croient pas. Il s'agit, pour la municipalité, d'essayer de modifier la perception de la ville, mais aussi de ses habitants, très souvent dépeints tels des individus fermés et peu accueillants. Les collectivités devront ainsi mobiliser Lyonnais et Rhodaniens, leur donner envie de faire découvrir les richesses de leur culture, de promouvoir à l'extérieur leur patrimoine et leurs territoires d'appartenance.

      Quatre niveaux de discours des collectivités locales émergent donc au travers de cette lecture des opportunités de communication que fournit l'inscription du site historique de Lyon au Patrimoine de l'Humanité : le discours des élus, celui de la structure territoriale, celui de l'institution et celui du produit -le label Unesco. Ces quatre dimensions ne sont cependant pas présentes à un même degré, ni selon une même configuration dans les stratégies respectives de la Ville de Lyon et du Conseil Général du Rhône. Il semble que l'institution départementale ait davantage cherché à communiquer vers l'extérieur, notamment par l'intermédiaire de ses outils de promotion touristique tels Le Rhône en découverte ou divers guides, bien qu'il faille également prendre en compte toute l'activité muséale du Conseil Général. Historiquement, deux axes de communication ont été privilégiés, en règle générale, par les Départements : la culture et le tourisme. Choix politique qui peut apparaître en contradiction avec un objectif d'identification puisque ces domaines ne sont pas des terrains où le Département est en position d'opérateur exclusif. Au contraire, il est plutôt en concurrence avec la Ville et la Région, et parfois même en situation de partenariat plus ou moins forcé dans des opérations cofinancées. Eric Ballerin note ainsi : « Le Conseil Général s'est beaucoup appuyé sur les entités touristiques pour communiquer » ⁷⁵ . Mais le Conseil Général cultive sa différence en promouvant une image de défenseur d'une culture ouverte à tous et décentralisée. Cette recherche d'une communication essentiellement extérieure s'explique édalement par une volonté de ne pas entrer en concurrence avec la Ville dans les autres champs de communication publique (communication vers l'interne par exemple), et donc de ne pas alimenter une éventuelle situation de conflit, via la prolifération des sources et des messages sur un même thème et sur un même territoire. La Ville, quant à elle, se charge à la fois de la 'communication externe' et de la 'communication interne' -auprès des locaux-, mission qu'elle confirme dans la mise en place d'un plan de communication sur trois ans. Il s'agissait donc pour le Département de choisir un terrain de communication où les messages ne se chevauchent pas, mais au contraire où leur union constitue une force supplémentaire d'attraction : la promotion touristique par exemple.

      Au discours des élus, des structures territoriales et à celui des institutions, s'ajoute également un discours sur le produit en lui-même. Cette dernière dimension semble primordiale dans le cas de la communication sur le site historique reconnu par les experts de l'Unesco. En effet, comme il a été dit lors de sa description, les Lyonnais, tout comme le grand public français et étranger, n'ont pas vraiment assimilé tous les paramètres de l'inscription, si ce n'est parfois, l'événement en lui-même. Si cette reconnaissance mondiale procure des opportunités considérables de communication, elle implique également une nécessité de communiquer de la part des instances publiques ; non pas seulement pour les raisons d'une certaine méconnaissance ou plutôt mal-connaissance, évoquée ci-dessus, mais aussi pour répondre aux principes fondamentaux de la communication publique visant à accompagner et mettre en scène les politiques des collectivités locales.

Un droit à l'information

      Si la décentralisation a pu apporter des compétences accrues aux différents échelons territoriaux, elle impliquait également des obligations et des responsabilités nouvelles vis-à-vis des usagers, citoyens et contribuables. Les collectivités devaient passer du 'bien faire' au 'faire savoir'. Cependant, bien que la décentralisation ait engendré d'importantes mutations dans la manière de communiquer des acteurs de la vie locale, de nombreuses dispositions législatives sont préalablement intervenues afin d'affirmer le droit à l'information de tout citoyen, que ce soit au niveau local ou national.

      Ce droit à l'information est ainsi reconnu par les lois déjà évoquées du 6 janvier et du 17 juillet 1978, portant respectivement sur le libre accès aux documents administratifs et aux fichiers informatiques, ainsi que celle du 11 juillet 1979 sur la motivation des actes administratifs. D'autre part, il existe depuis 1983 une charte des relations administrés/administration. Quant au terrain de l'information du contribuable, il constitue l'un des premiers secteurs concernés par la législation avec la loi du 27 juillet 1977, complétée par celle du 8 juillet 1987. De nouveaux textes ont ensuite vu le jour dans un approfondissement de la décentralisation afin de transformer « le secret administratif en exception cantonnée à la sauvegarde de l'intérêt individuelle » ⁸⁰ .

      Ces nombreuses dispositions trouvent leur aboutissement actuel dans l'article 10 de la loi du 6 février 1992 relative à l'administration du territoire de la République, qui dispose :

« Le droit des habitants de la commune à être informés des affaires de celle-ci et à être consultés sur les décisions qui les concernent, indissociable de la libre administration des collectivités territoriales, est un principe essentiel de la démocratie locale. Il s'exerce dans les conditions prévues au présent titre, sans préjudice des dispositions en vigueur relatives notamment à la publicité des actes des autorités territoriales ainsi qu'à la liberté d'accès aux documents administratifs. » ⁸¹ 

      Explicitement inscrit dans les textes, ce droit pour les citoyens locaux et ce devoir pour les collectivités, s'applique également au Département et à la Région.

      La loi semble ainsi vouloir fixer une obligation minimale d'information que de nombreuses Communes ont déjà largement dépassée. Certains présentent la multiplication des textes législatifs ou leurs perfectionnements comme le signe d'une 'maturité qui se construit' ⁸² . Il convient toutefois de noter que l'essor et le mouvement de professionnalisation du secteur de la communication publique s'effectuent davantage par le développement d'une culture 'informative', que par les contraintes législatives, « qui ne font souvent que reconnaître des pratiques existantes » ⁸³ . Il est toutefois également nécessaire de reconnaître que ce sont certaines de ces pratiques existantes qui ont incité le législateur à intervenir en terme d'encadrement et de transparence.

Une activité encadrée

      Des lois plus ou moins contraignantes sont apparues lors de ces vingt dernières années afin d'assainir le milieu de la communication dans le secteur public. Au-delà de la volonté marquée du législateur de clarifier les relations entre communication et politique suite aux 'affaires' (corruption, détournement de fonds publics), ces restrictions voient le jour dans un contexte de crise économique et de gonflement des budgets communication dans la plupart des collectivités locales. La légitmité des sommes investies dans la communication par les autorités locales, s'avère alors beaucoup fort peu compréhensible pour le contribuable. D'autre part, la communication publique a désormais recours aux mêmes armes que la communication du secteur privé, « les frontières idéologiques, culturelles, économiques, entre le public et le privé sont devenues floues dans l'esprit du public » ⁸⁴ . Les années 90 se traduisent ainsi par la réduction des budgets, l'incitation à une meilleure gestion des fonds disponibles et la clarification des rôles de chacun.

      De nombreuses dimensions de la communication publique ont dès lors connu une réglementation plus stricte avec l'émergence de nouveaux textes législatifs. Parmi ces récentes dispositions, la loi du 15 janvier 1990 demeure la plus fréquemment citée. Elle comporte des mesures visant à limiter le recours à la publicité politique et au marketing électoral. Est notamment interdite « toute campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d'une collectivité pendant les six mois qui précèdent un scrutin ». Selon Alain Mary, directeur de la communication de la Communauté Urbaine et de la Ville de Brest, cette loi a eu des conséquences directes sur les stratégies de communication élaborées par les collectivités, en les faisant passer d'une communication 'publicité' à une communication 'proximité', plus proche des habitants ; alors que Jean-Pierre Chasseau, directeur de communication, la perçoit davantage comme un étau supplémentaire ⁸⁵ . La loi Sapin du 29 janvier 1993, intervient, quant à elle, dans un but de clarification des rapports entre les différents acteurs de la communication publique que sont les collectivités, les agences et les gestionnaires de supports ; tandis que la loi Hoeffel, édictée en décembre 1994, institue le statut du personnel chargé de la communication territoriale. Communiquer nécessite ainsi le respect de certains codes, de certaines procédures. Les procédures d'attributions des marchés sous forme d'appel d'offres, dont l'objet est de mettre en concurrence des sociétés prestataires de services, se déroulent, par exemple, sous la surveillance du Service de l'Information de Diffusion du Premier Ministre (SID, désormais SIG).

      Au-delà des restrictions qu'elles imposent, ces dispositions concourent à renforcer la crédibilité de la communication publique en levant partiellement les soupçons qui pesaient sur elle, notamment ceux d'une liaison trop forte avec le politique ou de dépenses exagérées. En cela, la communication territoriale semble acquérir une légitimité accrue ; légitimité nécessaire à l'efficacité de la réception, de l'impact des messages par la population, et à la reconnaissance de l'autorité publique, de sa compétence et de ses actions. Par 'légitimité', il faut entendre, à la suite de Max Weber, 'l'état de ce qui est justifié d'exister' et d'exercer, et qui est admis comme tel.

      Si la communication publique fait tout d'abord écho à une efficacité optimale des politiques publiques, elle doit aussi prendre en compte, dans ses méthodes et ses objectifs, les devoirs qui lui incombent face à la loi. Finalement, il conviendra de retenir de cette nécessaire parenthèse juridique, l'obligation pour toute collectivité d'une information minimale sur la vie locale. En tant qu'affaire de la Cité lyonnaise et du Département du Rhône, cette obligation semble s'appliquer au site historique de Lyon et à son inscription au Patrimoine de l'Unesco. Mais il est également nécessaire de rappeler le poids beaucoup plus significatif de la volonté politique et de la croyance dans les techniques et outils d'information.

Informer sur des actions

      Obligation morale, juridique, satisfecit institutionnel ou politique ; la Ville de Lyon se devait de communiquer sur la reconnaissance de son site historique au plan mondial, compte tenu de sa forte implication et des actions qu'elle mène ou a menées auparavant. Il lui incombe en effet de remplir son rôle d'informateur des actes et décisions de la vie locale.

      Pour Michel de St Etienne, chargé de mission au service communication de la Ville, la communication sur le patrimoine inscrit n'est pas perçue sous l'angle d'une 'mission' par la municipalité, mais elle s'intègre à la stratégie de communication de la Ville dans son ensemble. Il explique ainsi les missions et objectifs que se donne son service :

« Au niveau plus global, l'objectif du service de communication est d'abord informatif car il reste un service public. Il informe donc sur les domaines qui touchent la vie quotidienne comme la culture, l'université... sur les équipements. Il s'agit d'une information sur ce qui s'est fait, se fait et va se faire. Ceci est un premier travail qui s'inscrit dans les services rendus par la Ville. Mais un deuxième travail de la communication municipale consiste à faire comprendre, à expliquer une politique, à rendre des comptes aux contribuables, notamment en ce qui concerne les impôts locaux. Nous nous devons d'expliquer où ils vont, l'utilité de ce qui est construit, organisé ou mis en place avec cet argent. »