Anne-Marie Laurent, ancienne Directrice de l'Environnement du Département du Rhône : « Le classement de Miribel-Jonage en zone inaltérable a été une mesure inédite »

J'ai intégré le Département du Rhône dans un contexte d'émergence de l'écologie politique. Dans les années 1980-1990, les Verts commençaient à prendre une place dans le paysage électoral (15 à 16% des voix à l’échelle nationale). Les collectivités telles que le Département se sont donc préoccupées de faire valoir la prise en compte des enjeux environnementaux dans leurs politiques.

Nous nous sommes rapidement demandé comment la politique environnementale du Département pouvait se déployer dans sa vocation première de cohésion territoriale. Parce que c'est une collectivité qui, avec la décentralisation, s'est vue promue comme la collectivité de la solidarité.

J'y suis restée en fonction de 1990 à 2014. Ce qui est une période longue mais qui s'accommodait très bien avec des politiques qui mettent toujours du temps à être élaborées et mises en œuvre, et qui n'ont cessé de s'enrichir au fur et à mesure des lois qui venaient préciser les compétences du Département dans le cadre de cette grande vague de décentralisation.

Durant les dernières années (2010-2014), après la période de déploiement d’une politique de l’environnement, le Département m'a demandé de proposer une stratégie de développement durable.  Cette mission s’inscrivait dans l’obligation donnée aux collectivités de plus de 50 000 habitants de produire un rapport annuel de situation en matière de développement durable (loi Grenelle 2 juillet 2010) dans un contexte où l’on était passé d’une vision des préoccupations environnementales très thématiques, à une vision plus transversale.  

Mais pour bien l’éclairer, cette mission doit être resituée dans le contexte national d’une nouvelle réforme d'organisation des collectivités qui, dans son premier projet, avait envisagé la suppression du Département pour ne laisser que les échelons : commune, intercommunalité et région.

Les élus du Département, qui devaient envisager d’autres mandats électifs, se sont sentis un petit peu démunis par rapport à des concurrents auxquels ils allaient être confrontés dans de futures élections, notamment régionales. Sur la question du développement durable, la Région avait en effet une longueur d'avance. Il m'a donc été demandé de mettre sur pied une politique de développement durable, qui s'est assortie de l'élaboration du Plan Climat, et des rapports de développement durable rendus désormais obligatoires. Il s'agissait de bien démontrer que le Département jouait pleinement son rôle à l'échelle de son périmètre, dans une préoccupation de développement durable, irriguant toutes ses compétences.

Et puis, j’ai rejoint la Métropole à sa création, donc en 2015, après le big bang de la décision de la fusion des deux collectivités sur le territoire du Grand Lyon. Et j’y suis restée toute la durée du premier mandat.

Après les grandes lois de protection de la nature qui relevaient toutes de l'État (les parcs nationaux, les réserves naturelles, les arrêtés de biotope), la protection du patrimoine naturel s’est inscrite dans une volonté décentralisatrice. La compétence Espaces Naturels Sensibles, confiée très tôt aux Départements, a vocation à offrir un outil de protection dans un esprit de gestion et de mise en valeur de ces espaces, ce qui a amené obligatoirement un travail en concertation avec les élus locaux. Cela s’est traduit par un accompagnement des communes : un accompagnement technique bien sûr, parce que l'on pouvait apporter de l'ingénierie, mais aussi un accompagnement financier avec un dispositif d'aide financière qui était le cœur battant de la collectivité. Dans un territoire très hétérogène, entre une Métropole riche et des territoires périurbains qui le sont moins, le Département a toujours orchestré sa politique en faveur d'une forme de rééquilibrage territoire rural et territoire urbain.

La compétence sur les Espaces Naturels Sensibles a été la première compétence dont je me suis saisie. Cette nouvelle politique départementale en faveur de l’environnement a consisté en premier lieu à établir un diagnostic des espaces naturels dits sensibles, c'est à dire à la fois riches en termes de biodiversité mais avec une menace repérée risquant de l’altérer.

À travers cette compétence, le Département a été amené à travailler sur trois sites en particulier sur le territoire du Grand Lyon : dans l'est lyonnais sur l'Ile de Miribel-Jonage ; au sud de Lyon sur la partie aval du Rhône autour de Vernaison et du barrage de Pierre-Bénite ; et puis au nord de l'agglomération, sur les Monts d'Or, sur des enjeux liés au maintien d’une activité agricole qui était menacée et un patrimoine paysager remarquable. Sur ces trois sites, le travail a été mené en lien étroit avec la Communauté urbaine de Lyon.

Sur le Rhône à l'aval de Lyon et sur les Monts d'Or, cette politique s'est traduite par la création de syndicats mixtes dans les années 1990 qui sont toujours en vigueur aujourd’hui : le SMIRIL (Syndicat Mixte du Rhône des Iles et Lônes) avec cinq ou six communes ; le syndicat des Monts d'Or, avec plus d'une dizaine de communes pour gérer cette entité. Sur Miribel-Jonage, le syndicat mixte préexistait au travail que nous avons mené. C'est dans les années 1995 qu’a abouti une Charte de gestion du Parc de Miribel-Jonage, fondatrice de la gestion et de la préservation de ce territoire. Pourquoi a-t-on investi ce territoire ? Parce qu'à l'époque, les élus du Symalim - Syndicat mixte de l’île de Miribel Jonage - soutenaient un projet un peu « pharaonique » de valorisation touristique et économique du site, avec une visée d'y implanter une zone d'activité économique, dite « tout à fait verte et durable », mais qui risquait d’aggraver les dysfonctionnements de ce site dans ses principales vocations environnementales.

Je peux dire que c’est le fruit d’une jonction entre le cabinet du Grand Lyon, où il y avait un conseiller à l'écologie, et la responsable de la politique environnement du Département, qui ont fait tous deux valoir que le projet vers lequel s’orientaient les élus du Syndicat mixte de Miribel-Jonage pourrait peser électoralement si les décideurs des deux principales collectivités concernées laissaient aller l’évolution du site vers une orientation économique et touristique, sans prendre en compte les enjeux fondamentaux en matière d'eau, d'inondation et de biodiversité.

Plutôt que d'en faire un site touristique, il y avait davantage intérêt à le valoriser comme espace naturel et comme parc périurbain naturel de proximité pour toute une population lyonnaise en manque d'espace de nature.

Voilà le contexte dans lequel a été engagée la nouvelle stratégie de gestion de l’espace naturel fluvial Miribel Jonage. Ses usages, en termes d’espace de loisirs qui préexistaient sans organisation, méritaient d'être repensés et valorisés.

Elle a été concomitante - et c’est un élément déterminant - avec la révision du Schéma directeur de l’agglomération lyonnaise, où s’exprimaient des positionnements divergents sur les enjeux et les choix pour ce site : pour les élus du Symalim, porteurs du projet de développement économique, il s’agissait d’affirmer cette vocation dans ce document, et pour le Grand Lyon, en accord avec le Département, il s’agissait de préserver le patrimoine naturel du site et son fonctionnement autour de l’eau et d’aboutir à un classement préservant ses enjeux écologiques : le classement du site en « zone inaltérable » a constitué une mesure inédite, créée pour ce site.

Le classement du site au schéma directeur en zone inaltérable a été piloté par le cabinet du Grand Lyon, sous le mandat de Michel Noir, dans le cadre de sa compétence en matière d’urbanisme. Et le travail de gestion et de mise en valeur du Parc a relevé de la mission du Département au titre de sa compétence Espaces Naturels Sensibles. Il faut souligner que la situation était extrêmement tendue politiquement entre les présidents du Grand Lyon et du Département d’une part, et les élus du Symalim d’autre part, qui avaient le sentiment d’une dépossession de leur pouvoir de décision.

Il revenait donc au Département l’élaboration d’une politique de gestion axée sur les enjeux écologiques du site. Et pour cette mission qui m’incombait - à l'époque j'étais encore juste chargée de mission ne disposant ni d’équipe, ni de budget - le chantier m’est apparu assez compliqué et il m’a fallu user d’une stratégie de travail alliant diplomatie et recours à des expertises « gratuites ». J'ai alors composé une équipe pluridisciplinaire d'experts, des universitaires, avec notamment un géographe spécialiste des fleuves et du Rhône Jean-Paul Bravard, un référent universitaire majeur dans sa discipline, un hydro-biologiste de l'université de Lyon, un écologue, un sociologue, un urbaniste, etc. et j'ai profité d'une coopération dans laquelle le Département était partie prenante avec le Québec, où j'avais observé une politique de gestion des espaces naturels à la périphérie des villes qui se préoccupait beaucoup du public et de sa place dans la gestion de ces espaces naturels. J'ai proposé au Département, avec cette délégation d'experts, d'emmener des élus du Syndicat de gestion du Parc à Montréal, où j'avais noué des contacts à Environnement Canada pour leur montrer comment une politique en faveur du patrimoine naturel n'excluait pas la fréquentation du public, grâce à des modalités de gestion adaptées.

C'est vraiment ce voyage avec la rencontre de gestionnaires de parcs naturels périurbains qui a permis de convaincre. On faisait ainsi porter par d'autres un message qui n'aurait pas été entendu, puisque dans ce contexte de tension, la démarche était plutôt perçue comme celle de représentants de l'écologie et donc des opposants, politiquement. Même les élus du Département y allaient à pas très prudents, tout en attendant de pouvoir en retirer les fruits en cas de réussite. En cas d’échec, le sort réservé aux techniciens n’était pas certain...

Au cours de ce séjour qui a duré une semaine, tous les soirs, l'équipe d’experts pluridisciplinaires se réunissait pour un petit débriefing et commençait à poser les termes de la Charte de gestion de Miribel-Jonage. Les bases du projet du plan de gestion du parc étaient posées en tenant compte des enjeux de préservation de l'eau avec le lac réservoir d'eau potable de Lyon en cas d'accident sur les périmètres de captage, du rôle de protection contre les inondations par le champ d'expansion des crues que joue ce vaste espace à l'amont de Lyon. Ce travail a fourni le cadre du plan directeur de l’île de Miribel Jonage, décliné dans différentes politiques : régulation des modes d'extraction des granulats dans le Rhône dont le régime hydraulique commençait à être fortement déséquilibré ; restauration de milieux naturels ; organisation de l'accueil du public, qui était déjà en usage mais sans gestion.

Si on reste sur la thématique du patrimoine naturel, les dernières lois de décentralisation de 2005, ont donné aux départements une compétence extrêmement importante dans le prolongement de la politique des Espaces Naturels Sensibles, et beaucoup plus contraignante : c'est la politique de Protection des Espaces Agricoles et Naturels Périurbains que l'on a acronymée (PENAP), plus prononçable que PEANP.

Le Département du Rhône s'en est tout de suite saisi. Il a été un des premiers à le faire. J'ai proposé qu'on la mette en œuvre à l'échelle de l'agglomération lyonnaise, profitant de l’élaboration du Schéma de cohérence territoriale qui affichait dans ses objectifs la préservation des espaces naturels agricoles. La proposition soumise au Syndicat chargée de son élaboration et au Grand Lyon a consisté à leur fournir l'outil de gestion adapté avec les PENAP. Pour l’adoption de ces périmètres de protection, la loi exige qu’ils fassent l'objet d'une délibération conjointe des communes compétentes en matière d'urbanisme, en l’occurrence le Grand Lyon et le Département. L’outil permettait de figer, en les protégeant durablement, ces périmètres agricoles et naturels identifiés dans le SCOT et ensuite, d'enclencher un processus de gestion. Ces compétences ont été apportées dans la « corbeille de la mariée » du Département à la Métropole en 2015. Voilà un petit exemple de transfert.

Ce qui m'amène peut-être à parler des sentiers, sachant que, par ailleurs, le Département avait pris la compétence Plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée (PDIPR) qui consiste en la protection des chemins ruraux.

Le Département a choisi de conjuguer cette démarche avec sa politique de protection des espaces naturels. Il valorise ainsi ces espaces par l’ouverture au public de sentiers d'interprétation, vecteurs d'initiation et d’éducation à la nature. Les chemins ruraux offrent en effet une opportunité de mise en réseau des Espaces Naturels Sensibles en permettant de les connecter entre eux. Ils constituent aussi une richesse patrimoniale issue de toute l'histoire agricole et rurale du territoire, menacée de disparition petit à petit par défaut d'usage affirmé, annexés progressivement dans des espaces agricoles ou coupés par des aménagements de voirie ou d'urbanisation. On s'est dit : « il faut absolument qu’on révèle ce patrimoine, qu'on le valorise par un usage, ce qui est finalement la meilleure façon d'assurer sa protection ».

C’est ainsi qu’a été développée la politique départementale des itinéraires de promenades et de randonnées, un peu sur le mode d’un réseau de voirie, permettant de cheminer du Beaujolais à Lyon en passant par les Monts du Lyonnais, ou d’y aller directement par le Val de Saône. Le réseau des chemins aménagés du PDIPR a été conçu en trame à partir de laquelle les randonneurs peuvent circuler soit en boucle sur un secteur, soit traverser le département du nord au sud, d'est en ouest. Ça a été une politique structurante pour la randonnée qu’il a fallu développer progressivement, territoire par territoire : le Beaujolais, les Monts du Lyonnais, le Val de Saône, l'Est lyonnais, les Monts d'Or, le tout se maillant avec un balisage uniforme.

Pour mettre en œuvre cette politique, le Département a travaillé avec les communautés de communes et a réussi à obtenir leur adhésion grâce aux moyens fournis par un dispositif opérationnel d’entretien des espaces naturels et des sentiers qui avait été mis en place très tôt, parallèlement à la politique Espaces Naturels Sensibles. Il s’agissait d’un dispositif innovant qui consistait à croiser deux compétences du Département : les prestations sociales au titre du RMI (devenu depuis RSA) et la politique de gestion des espaces naturels sensibles disposant du financement issu de la taxe départementale qui lui est dédiée. Dans ce cadre, j’ai proposé la création d'un dispositif d'insertion, les Brigades Vertes mises en place dès 1992. La mise en œuvre a été déléguée à une association, sur une organisation fixée par le Département.

Les Brigades Vertes, dont la désignation a été voulue par les élus, ont eu pour objectif, à la fois d’offrir un emploi d’insertion aux bénéficiaires du RMI et de fournir aux communes des moyens opérationnels pour gérer les Espaces Naturels Sensibles et les chemins aménagés au titre des Itinéraires de promenades et de randonnées. Le cahier des charges de la gestion des espaces naturels résultait d’une concertation avec les communes, les associations locales de protection de la nature, de chasse et de pêche. Le nombre des équipes des brigades n'a cessé de grossir pour couvrir tous les besoins du territoire. Et quelques années plus tard, ont été mises en place les Brigades Rivières spécialisées dans l’entretien des berges de rivières abandonnées par les propriétaires exploitants riverains.

C’était assez important, on a compté jusqu’à 50 brigades, et chaque brigade était composée de dix personnes avec un chef d'équipe, dotée de moyens techniques : une petite camionnette avec tout le matériel nécessaire pour se déplacer sur les chantiers négociés avec les collectivités ; une organisation assez incroyable avec une  prise en charge des équipes en convoyage, par des navettes à partir de points de rassemblement des bénéficiaires en insertion engagés dans ces brigades, qui étaient recrutés par les acteurs du social.

Oui, lorsque j'ai évoqué la dernière période de mes fonctions au Département, en 2011-2014, où il m'a été demandé de mettre en visibilité une politique de développement durable, en fait, la collectivité la portait déjà à travers cet exemple de politique transversale conjuguant deux domaines de compétence : environnement et social

J'ai beaucoup parlé de la compétence environnementale liée à la protection et à la mise en valeur du patrimoine naturel et celle confiée plus tardivement en 2005 avec les PENAP, mais la politique de l'environnement du Département a couvert des champs bien plus larges : avec les lois de décentralisation, le Département s'est vu confier une compétence en matière d'eau avec la gestion d'un fonds dédié, prenant place dans sa politique d'aide aux communes, qui a donné l'occasion de mettre en place une politique de l'eau. Le Département a également mis en place une politique d'assainissement avec l’organisation d’une assistance technique aux communes à l'assainissement autonome.

L’organisation de la gestion des déchets a très tôt fait l’objet d’une politique de planification avec la mise en place d’un schéma départemental de gestion des déchets pour essayer de rationaliser les équipements dès les années 1990, et ce, bien avant que soit confiée aux Départements la compétence de planification du Plan départemental d'élimination des déchets dans les années 2000.

En conclusion, on peut dire que le Département a développé ses compétences en matière d’environnement dans un objectif d’aménagement et de gestion équilibrés sur le territoire départemental où ni les communes ni les intercommunalités n’en disposaient, parallèlement à celles exercées par la Communauté urbaine de Lyon sur son périmètre, en recherchant une complémentarité.